HIV Legal Aid. Региональная сеть правовой помощи людям с ВИЧ

версия для печати
Право на свободу выражения мнений

Решение по делу Венгерского Хельсинского Комитета против Венгрии от 8 ноября 2016,№ 18030/11

Судебный орган: Европейский суд по правам человека

Перевод Харьковской правозащитной группы

БОЛЬШАЯ ПАЛАТА

ДЕЛО ВЕНГЕРСКОГО ХЕЛЬСИНКСКОГО КОМИТЕТА ПРОТИВ ВЕНГРИИ

(Заявление № 18030/11)

РЕШЕНИЕ

СТРАСБУРГ

8 ноября 2016

Это решение окончательное, но может быть отредактировано.

По делу Венгерского Хельсинкского Комитета против Венгрии,

Европейский Суд по Правам Человека, заседая Большой Палатой в составе

         Guido Raimondi, Председатель,
         András Sajó,
         Işıl Karakaş,
         Luis López Guerra,
         Mirjana Lazarova Trajkovska,
         Angelika Nußberger,
         Boštjan M. Zupančič
         Nebojša Vučinić,
         Kristina Pardalos,
         Ganna Yudkivska,
         Linos-Alexandre Sicilianos,
         Helen Keller,
         André Potocki,
         Aleš Pejchal,
         Ksenija Turković,
         Robert Spano,
         Jon Fridrik Kjølbro, судьи,
а также Lawrence Early, юрисконсульт,

Рассмотрев дело в закрытом заседании 4 ноября 2015 г. и 1 сентября 2016 г.,

Провозглашает следующее решение, принятое в последний указанный день:

ПРОЦЕДУРА

1.  Данное дело основано на заявлении (№ 18030/11) против Венгрии, поданном в Суд в соответствии со статьёй 34 Конвенции о

защите прав человека и основных свобод (далее – «Конвенция») неправительственной организацией, зарегистрированной в соответствии с законодательством Венгрии, Венгерским Хельсинским Комитетом (далее - “НПО-заявитель”), 14 марта 2011 г.

2.  НПО-заявителя представлял г-н Т. Фазекас, адвокат, практикующий в Будапеште. Правительство Венгрии (далее - “Правительство”) представлял г-н З. Таллоди, Уполномоченный, Министерство Юстиции.

3.  НПО-заявитель утверждала, в соответствии со статьёй 10 Конвенции, что отказ венгерских судов постановить о раскрытии информации, о доступе к которой она запрашивала, являлось нарушением её права на свободу выражения.

4.  Заявление было передано Второй Секции Суда (Правило 52 § 1 Регламента Суда). 4 декабря 2012 г. Правительство было уведомлено о заявлении. 26 мая 2015 г. Палата Второй Секции, в составе Ишила Каракаша, Андраса Саджо, Небойша Вучиница, Хелен Келлер, Эгидиюса Куриса, Роберта Спано,        Йона Фридрика Кйолбро, судей, и Стэнли Нейсмита, секретаря секции, уступила юрисдикцию в пользу Большой Палаты, ни одна из сторон не возражала против передачи юрисдикции в отведенное время (статья 30 Конвенции и правило 72 § 1).

5.  Состав Большой Палаты был определён в соответствии с положениями статьи 26 §§ 4 и 5 Конвенции и правила 24. На окончательном рассмотрении, Боштьян M. Зупанчич и Ксения Туркович, запасные судьи, заменили Эгидиюса Куриса и Юлию Антуанеллу Моток, которые не могли участвовать в заседании (Правило 24 § 3).

6.  НПО-заявитель и Правительство подали дальнейшие письменные наблюдения (Правило 59 § 1) по существу дела.

7. 2 сентября 2015 г. председателем Большой Палаты было представлено разрешение Правительству Соединённого Королевства участвовать в разбирательствах в качестве третьей стороны (статья 36 § 2 Конвенции и правило 44 § 3). Оно подало свои письменные наблюдения 18 сентября 2015 г.

8.  В дополнение, 21 сентября 2015 г. замечания третьей стороны были получены от следующих организаций, которым председатель Большой Палаты позволил участвовать в письменной процедуре (статья 36 § 2 Конвенции и правило 44 § 2): Инициатива юридической защиты, Кампания за свободу информации, СТАТЬЯ 19, Программа доступа к информации и Венгерский Союз Гражданских Свобод, действующие совместно, а также Fair Trials.

9.  Публичное слушание произошло в Здании Прав Человека, Страсбург, 4 ноября 2015 г. (правило 59 § 3).

В Суде появились:

(a)  Со стороны Правительства
Г-н   З. Таллоди,                                                         Уполномоченный,
Г-жа              M. Веллер,                        Помощник Уполномоченного;

(b)  Со стороны НПО-заявителя
Г-н   Т. Фазекас,
Г-н   T.Л. Сепси,
Г-н   Кс. Тордай,                                                                       Адвокат,
Г-жа              Н. Новосадек,                                                     Советник;

(c)  Со стороны правительства Соединённого Королевства
Г-н   Дж. Коппел, КА,                                                               Адвокат,
Г-жа              A. МакЛеод,                                           Уполномоченній,
Г-жа              A. Махмуд,                                                        Советник.
 

д выслушал обращения г-на Таллоди, г-на Сепси и г-на Коппела, а также их ответы на вопросы, представленные Судом.

ФАКТЫ

I.  ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

10.  Заявитель, Венгерский Хельсинкский Комитет, является неправительственной организацией (НПО), основанной в 1989 г. Организация контролирует реализацию международных стандартов в области прав человека в Венгрии, обеспечивает юридическое представление жертвам предполагаемых нарушений прав человека и способствует правовому образованию и обучению в Венгрии и за границей. Её основными направлениями деятельности является защита прав лиц, ищущих убежища и иностранцев, нуждающихся в международной защите, а также контроль за соблюдением прав человека со стороны правоохранительных органов и судебной системы. В частности, она фокусируется на доступе к правосудию, условиям содержания под стражей, и эффективному осуществлению права на защиту.

A.  Предпосылки к делу

11. В период с 2005 до 2007 г. НПО-заявитель осуществила проект “Программа проекта совета по правовой помощи”, направленный на разработку и тестирование модели для преодоления нарушений в системе  назначения ex officio адвоката защиты. Исследование, излагающее исход проекта, было опубликовано в 2007 г. под названием “Без Защиты”, предполагающим, что должен существовать стандартный набор критериев, разработанных для оценки качества работы защиты.

12. В 2008 г., в качестве последующей деятельности в связи с её исследованием 2005-2007 г., НПО-заявитель запустила проект под названием “Право на эффективную защиту и реформа системы назначения ex-Officio”. Вместе с Министерством Юстиции и Правоохранения, а также различными ассоциациями адвокатов, НПО-заявитель разработала вопросник, направленный на оценку эффективности адвоката от защиты. Она также оценила качество юридического представления, гарантируемого назначенным ex officio адвокатом, рассмотрев материалы 150 закрытых уголовных дел. Параллельно НПО-заявитель сделала вклад в отношении Венгрии в проект сравнительного исследования “Эффективные права на защиту в Европейском Союзе и доступ к правосудию: изучение и продвижение передовых практик”, осуществлённого в девяти странах Европы и спонсированного Европейской Комиссией и Инициативой Открытого Общества.

Результаты двух проектов были представлены на конференции в апреле 2009 г., итоги которой были подведены в докладе “В тени подозрения: критический обзор соблюдения права на эффективную защиту”.

13.  Кроме того, НПО-заявитель осуществляла непрерывные информационно-пропагандистские мероприятия в отношении реформы системы назначения ex officio; в сотрудничестве с Ассоциацией Адвокатов Будапешта, она также составила рекомендации для предлагаемого кодекса профессиональной этики для адвокатов ex officio.

14.  По оценке НПО-заявителя, её расследование показало, что система ex officio назначенных защитников не действовала надлежащим образом, в основном из-за того, что следственные органы, в частности - полиция, обладали полной свободой выбора адвоката из списка, составленного соответствующими ассоциациями адвокатов. Это привело к недоверию со стороны обвиняемых. Кроме того, в соответствии с выводами НПО-заявителя, многие отделения полиции пользовались услугами одних и тех же адвокатов или юридических фирм в большинстве дел, что приводило к зависимости адвокатов защиты от назначения ex officio для заработка. НПО-заявитель также пришла к выводу, что в системе выбора не было прозрачности.

15. В 2009 г., в рамках проекта “Шаги по направлению к прозрачной системе назначения в уголовно-правовой помощи”, был введен экспериментальный метод, в сотрудничестве с НПО-заявителем, ассоциациями адвокатов округа и некоторыми отделениями полиции округа. Ключевым аспектом этого метода являлась замена существующей системы назначения по усмотрению на систему случайного выбора с помощью компьютера.

16.  В качестве одной из особенностей проекта НПО-заявитель попросила предоставить ей имена государственных защитников, выбранных в 2008 г. и количество назначений, выданных каждому адвокату от двадцати восьми полицейских управлений, расположенных в семи областях Венгрии. Целью запроса данных была демонстрация того, существовали ли расхождения в практике полицейских управлений при назначении адвоката из списков, представленных ассоциациями адвокатов. Эти запросы были сделаны в соответствии с разделом 20 (1) Закона № LXIII от 1992 (далее - “Закон о данных”). НПО-заявитель настаивала, что количество назначений адвокатоов защиты являлось информацией, представляющей общественный интерес (közérdekű adat), и что поэтому имена адвокатов являлись данными, подлежащими раскрытию в интересах общественности (közérdekből nyilvános adat).

17.  Семнадцать полицейских управлений выполнили просьбу; впоследствии пять полицейских управлений раскрыли требуемую информацию после успешного правового вызова со стороны НПО-заявителя.

18. 18 августа 2009 г. НПО-заявитель обратилась с той же просьбой в полицейское управление округа Хайду-Бихар, запросив доступ к информации в отношении имён адвокатов защиты, назначенных в области юрисдикции полицейского отделения и количества назначений, выданных каждому адвокату защиты.

19.  В своём ответе от 26 августа 2009 г. полицейское управление округа Хайду-Бихар отклонило просьбу НПО-заявителя, утверждая, что “имена адвокатов не являются ни данными, представляющими общественный интерес, ни информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности в соответствии с разделом 19(4) Закона о данных, так как адвокаты не являются членами органа, выполняющего государственные, муниципальные или общественные обязанности. Поэтому их имена являются частными данными, которые не могут быть раскрыты в соответствии с законом”. Управление полиции также ссылалось на несоразмерное бремя, которое на него возложит предоставление данных.

20.  Аналогичная просьба со стороны НПО-заявителя была отклонена управлением полиции Дебрецен 27 августа 2009 г.

B.  Гражданский иск, поданный организацией-заявителем

21. 25 сентября 2009 г. НПО-заявитель подала иск в отношении этих двух полицейских управлений, утверждая, что ex officio адвокаты защиты  выполняли обязанности в интересах общественности, которые финансировались из общественных фондов. Поэтому данные в их отношении являлись информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности.

22.  В своём встречном иске полицейское управление округа Хайду-Бихар настаивало на своём мнении о том, что имена адвокатов являлись персональными данными, а не информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности, так как они не осуществляли свои задачи в рамках обязанностей и компетенции полицейского управления, и не были членами этого органа. Оно также настаивало, что обработка данных, запрошенных НПО-заявителем, повлечёт за собой непомерную нагрузку.

23.  Полицейское управление Дебрецен потребовало прекратить разбирательства.

24.  Районный Суд Дебрецен объединил два дела. 21 октября 2009 г. Районный Суд вынес решение в пользу НПО-заявителя, приказав ответчикам выдать соответствующую информацию в течение 60 дней.

25.  Суд признал, что хотя адвокаты не рассматривались в качестве лиц, выполняющих государственные обязанности, они также не были сотрудниками или агентами являвшихся ответчиками управлений полиции, и вопрос о том, была ли защита деятельностью, носящей характер общественного интереса, являлся вопросом, который необходимо было оценить с точки зрения его объекта и цели. Ссылаясь на статью 46 Уголовно-процессуального кодекса об обязательной защите и на статью 48 того же кодекса об обязанности следственных органов по назначению адвоката при определённых условиях, суд отметил, что обязанности следственных органов также включали приведение в действие конституционного права на защиту. Суд заключил, что меры в отношении осуществления обязательной защиты расценивались как деятельность, представляющая общественный интерес, и любые связанные данные были очень важны для общества и не должны были считаться предметом прав личности или подлежащими защите личных интересов. Таким образом, имена адвокатов и количество их соответствующих назначений не являлись информацией частного характера, в отношении которой раскрытие возможно только при одобрении затрагиваемых лиц. Суд также заявил, что принимая во внимание носящий общественный интерес характер обязательной защиты, интерес в информировании общества, как предполагалось, был сильнее, чем потребность в защите личной неприкосновенности, которая, в любом случае, не нарушалась, поскольку роль адвоката защиты была государственной с момента предъявления обвинения. Суд приказал ответчикам выдать запрошенную информацию.

26.  Оба полицейских управления обжаловали решение, повторив, в целом, свои аргументы о том, что имена и количество назначений адвокатов защиты являлись не информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности, а личными данными, так как эти лица не выполняли государственные, муниципальные или общественные обязанности. Они также утверждали, что передача требуемой информации приведёт к чрезмерной нагрузке.

27.  В своём решении от 23 февраля 2010 г. Областной Суд округа Хайду-Бихар, действуя в качестве суда второй инстанции, отменил решение суда первой инстанции и полностью отклонил требование НПО-заявителя. Суд отклонил аргументы НПО-заявителя о том, что ex officio адвокаты защиты осуществляли общественные функции по смыслу Закона о данных. По мнению суда, положения Уголовно-процессуального кодекса, на которые опиралась НПО-заявитель, предусматривали равное признание перед законом и право на защиту, а также возлагали на государство обязательства по обеспечению этого права. Однако, эти положения не предписывали, что деятельность ex officio адвокатов защиты являлась государственными обязанностями, независимо от того, что их финансировало государство. Суд установил, что обязанность полиции по назначению адвоката в определённых делах следует отличать от деятельности адвоката. Он отметил, что личные данные могут обрабатываться только в соответствии со статьёй 5 (1) Закона о данных с хорошо определённой целью при осуществлении права или выполнении обязательства, и что личные данные, обработанные полицейскими управлениями, могут передаваться только с разрешения затрагиваемого лица.

28.  НПО-заявитель запросила о пересмотре решения суда второй инстанции, утверждая, что хотя имена адвокатов и количество их назначений были личными данными, тем не менее, это была информация, подлежащая раскрытию в интересах общественности, так как она относилась к государственным обязанностям, выполняемым ex officio адвокатами защиты.

29.  Верховный Суд отклонил петицию НПО-заявителя о пересмотре 15 сентября 2010 г. Он оставил в силе решение Областного Суда в целом, частично изменив его обоснование.

30.  Верховный Суд постановил следующее:

“... [Н]еобходимо рассмотреть то, следует ли считать адвокатов защиты ‘другими лицами, выполняющими государственные обязанности’. Верховный Суд считает, в соответствии с Рекомендацией № 1234/H/2006 Парламентского Комиссара по защите данных, что вопрос того, являлся ли человек лицом, выполняющим государственные обязанности, следует решать только на основании положений Закона о данных. Только лицо, обладающее независимой властью и компетенцией может считаться лицом, выполняющим государственные обязанности.

Отвечая на этот вопрос [об интерпретации понятия ‘лица, выполняющие государственные обязанности’], утверждения заявителя в отношении статьи 137(2) Уголовного кодекса не важны, потому что это положение лишь предписывает, что адвокаты должны рассматриваться, как лица, выполняющие государственные обязанности, для целей самого Уголовного Кодекса, а не для целей Закона о данных или любого другого законного взаимоотношения.

В соответствии со статьёй 57 § 3 Конституции, государство имеет обязанность по обеспечению права на защиту. Суды, службы прокуратуры и следственные органы осуществляют эту задачу, в частности, путём гарантии права на защиту (статья 5 § 3 Уголовно-процессуального кодекса) и путём обеспечения адвокатов при необходимости в соответствии со статьями 46 и 48 Уголовно-процессуального кодекса. Поступая так, эти органы осуществляют свои государственные обязанности, которые, таким образом, заканчиваются после назначения защиты. После назначения адвоката его деятельность является частной деятельностью, несмотря на то, что она осуществляется с общественной целью.

Таким образом, суд признал, что адвокаты защиты не могут рассматриваться в качестве ‘других лиц, осуществляющих государственные обязанности’, так как у них нет полномочий или компетенции, определённой законом. Сам факт того, что в процессуальных законах уточняются права и обязанности в отношении лиц, выполняющих задачи адвоката защиты в уголовных разбирательствах, нельзя понимать, как тот, который осуществляет полномочия и компетенцию, определённую правом. В отношении права на защиту, Уголовно-процессуальный кодекс предусматривает обязанности только для властей, не для адвокатов. Формулировка статьи 1 Уголовно-процессуального кодекса, которая гласит, что обвинение, защита и вынесение судебного решения являются отдельными задачами, также поддерживает эту точку зрения.

Таким образом, имена и количество назначений адвокатов защиты являются личными данными в соответствии с разделом 2(1) Закона о данных. Соответственно, согласно разделу 19(4) Закона о данных, полицейские управления-ответчики не могут быть обязанными выдавать такие личные данные. Отсюда следует, что суд второй инстанции был прав был прав при отклонении иска заявителя”.

II.  СООТВЕТСТВУЮЩЕЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

31.  Конституция, действующая в рассматриваемое время, гласит:

Статья 59

“(1) В республике Венгрии каждый имеет право на репутацию, на неприкосновенность дома и на защиту конфиденциальности в личных делах и личных данных”.

Статья 61

“(1) В республике Венгрии каждый имеет право а также на доступ и распространение информации, представляющей общественный интерес”.

32.  Закон № LXIII от 1992 г. о защите личных данных и раскрытии информации, представляющей общественный интерес (далее - “Закон о данных”), в силе на рассматриваемый момент времени, предусматривал, в соответствующей части:

Определения
Раздел 2

“(1) ‘Личные данные’ означает любую информацию, относящуюся к идентифицированному или идентифицируемому физическому лицу (далее - “субъект данных”) и любой ссылке, обращающейся прямо или косвенно к такой информации. В ходе обработки данных, такая информация должна обрабатываться, как личные данные, пока субъекта данных можно опознать с её помощью. Идентифицируемым лицом является лицо, которое можно опознать, прямо или косвенно, в частности, с помощью ссылки на идентификационный номер или один или несколько факторов, характерных для его физической, физиологической, психологической, экономической, культурной или социальной идентичности. ...

(4) ‘Данные, представляющие общественный интерес’ (közérdekű adat, далее ‘данные общественного интереса’) означают любую известную информацию, кроме персональных данных, обрабатываемую органом или лицом, выполняющим государственные или муниципальные обязанности, или другие общественные обязанности, определённые законом, включая данные, относящиеся к деятельности данного органа или лица, независимо от метода или формата, в котором они записаны, и их индивидуального или коллективного характера;

(5) ‘Данные, подлежащие раскрытию в интересах общественности’ (közérdekből nyilvános adat) обозначает любые данные, кроме данных, представляющих общественный интерес, которые предписываются законом для публикации или обнародования в интересах широкой общественности; ...”

Цель обработки данных
Раздел 5

“(1) Личные данные можно обрабатывать только для указанных и ясных целей, для которых это необходимо в целях обеспечения определённых прав или выполнения определённых обязанностей. Эта цель должна быть достигнута на всех стадиях операция по обработке данных.”

Передача данных, совмещение управления данными
Раздел 8

“(1) Личные данные могут быть переданы, единой операцией или рядом операций, если субъект данных дал своё согласие или если передача разрешена законом, и если гарантии обработки данных соблюдены в отношении каждого компонента личных данных.

(2) Подраздел (1) должен также применяться в случаях, когда данные разделяются между различными системами хранения одного обрабатывающего органа или между системами правительства и местных властей”.

Доступ к информации, представляющей общественный интерес
Раздел 19

“(1) Власти и лица, выполняющие государственные или муниципальные обязанности или другие общественные обязанности, определяемые законом (далее - “орган/органы”) должны обеспечивать широкой общественности точную и оперативную информацию в отношении вопросов, находящихся в их компетенции, таких, как бюджет центрального правительства и местного правительства, его реализация, управление активами, контролируемыми центральным и местными правительствами, ассигнование общественных средств, а также особые и исключительные права, передаваемые участникам рынка, частным организациям или физическим лицам.

(2) Органы, указанные в подразделе (1) должны регулярно публиковать в электронном виде или иным способом сделать доступной – включая, по запросу, способы, указанные в разделе 20 – любую важную информацию касающуюся их компетенции, юрисдикции, организационной структуры, профессиональной деятельности, оценки такой деятельности (включая оценку её эффективности), категории обрабатываемых ими данных, правовые положения, которые относятся к их операциям, и их финансовое управление. Характер раскрытия и данные, которые должны быть раскрыты, могут предписываться законными положениями.

(3) Органы, определённые в подразделе (1), должны предоставлять свободный доступ к данным, представляющим общественный интерес, хранимым ими, любому лицу, за исключением информации, засекреченной органом, наделённым должной авторизацией, или если они засекречены в силу обязательств в рамках договора или конвенции, или если доступ к конкретной информации, представляющей общественный интерес, ограничивается законом в связи с:

(a) защитой;

(b) национальной безопасностью;

(c) предотвращением, расследованием, выявлением и преследованием уголовных правонарушений;

(d) центральной финансовой или международной валютной политикой;

(e) иностранными отношениями, отношениями с международными организациями;

(f) судебными или административными разбирательствами.

(4) Если обратное не предписано законом, личные данные любого лица, действующего от имени органов, указанных в подразделе (1), в той степени, в какой они относятся к его обязанностям, и личные данные других лиц, выполняющих общественные обязанности, должны считаться данными, подлежащими раскрытию в интересах общественности. Доступ к таким данным должен регулироваться положениями этого Закона, относящимися к информации, представляющей общественный интерес.

(5) Если обратное не предписано законом, любые данные, кроме личных данных, которые обрабатываются органами или лицами, оказывающими услуги, являющиеся обязательными по закону или в рамках контракта с любым центральным или местным правительственным органом, если такие услуги не доступны каким-либо иным способом или в иной форме, и в той мере, в какой обработка данных необходима для их деятельности, должны считаться информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности.

(6) Доступ к деловым секретам в контексте доступа к информации, представляющей общественный интерес, и её публикации, должен регулироваться соответствующими положениями Гражданского Кодекса.

(7) Доступность общественной информации может также быть ограничена законодательством Европейского Союза в отношении любых важных экономических или финансовых интересов Европейского Союза, включая валютную, бюджетную и налоговую политику”.

Раздел 19/A

“(1) Любые данные, скомпилированные или записанные органом, указанном в подразделе (1) раздела 19 в качестве составной части и поддержки процесса принятия решений, для которого он наделён полномочиями и компетенцией, не должны быть доступными для общественности в течение десяти лет с даты, когда они были составлены или записаны. Доступ к этим данным может быть авторизован – в свете содержания подраздела (1) раздела 19 – главой органа, контролирующего соответствующие данные.

(2) Просьба о раскрытии данных, лежащих в основе решения, может быть отклонена после принятия решения, в течение временного периода, указанного в подразделе (1), если раскрытие может поставить под угрозу законное функционирование органа или исполнение его обязанностей без какого-либо неуместного влияния, такое, как, в частности, свобода выражения его позиции на предварительной стадии процесса принятия решений, из-за чего, в первую очередь, понадобились данные.

(3) Временной период для ограничения доступа, определённый в подразделе (1) до какой-либо конкретной даты, может быть уменьшен законом”.

Раздел 20

“(1) Информация, представляющая общественный интерес, должна быть доступной любому человеку по просьбе, поданной устно, письменно или в электронном виде.

(2) Органы, обрабатывающие информацию, представляющую общественный интерес, должны удовлетворять запросы об информации без задержек, и должны предоставлять информацию в течение не более 15 дней.

(3) Заявителю может быть также предоставлена копия документа или части документа, содержащей соответствующие данные, независимо от формы хранения. Орган, контролирующий соответствующую информацию, может взимать плату, покрывающую только стоимость создания копии, и должен передавать эту сумму заранее при запросе.

(4) Если документ, который содержит информацию, представляющую общественный интерес, также содержит какие-либо данные, которые не могут быть раскрыты заявителю, эти данные должны быть устранены или сделаны неразборчивыми на копии.

(5) Данные должны предоставляться в понятной форме и с помощью технических средств, запрошенных заявителем, если это не влечёт необоснованно высокие издержки. В просьбе о данных нельзя отказать на том основании, что они не могут быть доступны в понятной форме.

(6) Когда запрос об информации отклоняется, заявителя следует известить в письменном виде в течение 8 дней, или в электронном виде, если заявитель сообщил свой адрес электронной почты, и следует привести причины отказа.

(7) Запрос об информации, представляющей общественный интерес, со стороны заявителя, чей родной язык не является венгерским, не может быть отклонён на том основании, что он был написан на его родном языке или любом другом языке, который заявитель понимает.

(8) Государство или местные органы самоуправления, а также другие органы, выполняющие государственные обязанности, указанные законом, должны принять положения, регулирующие процедуры удовлетворения запросов об информации, представляющей общественный интерес.

(9) Органы, указанные в подразделе (1) раздела 19, должны извещать комиссара по защите данных раз в год об отклонённых запросах, включая причины отказа”.

Раздел 21

“(1) Когда петиция лица о получении общественной информации отклоняется, лицо может подать судебный иск.

(2) Бремя доказывания в отношении соответствия с законом возлагается на орган, занимающийся обработкой данных.

(3) Разбирательства в отношении органа, который отказался раскрыть информацию, должны начаться в течение 30 дней с даты отказа, или с последнего дня временного срока, указанного в подразделе (2) раздела 20, если об отказе не было сообщено.

...

(7) Если принимается решение в пользу истца, суд должен приказать органу, занимающемуся обработкой данных, представить информацию”.

Раздел 21/A

“(1) Органы, указанные в подразделе (1) раздела 19, не могут сделать доступ к общественной информации зависимым от раскрытия информации, позволяющей идентифицировать личность. Обработка личных данных для доступа к информации, представляющей общественный интерес, которая была опубликована в электронном виде, разрешается только в той мере, в какой это необходимо по техническим причинам, после чего такие личные данные должны быть удалены без задержек.

(2) Обработка данных, позволяющих идентифицировать личность, в связи с любым раскрытием информации по просьбе разрешается только в той степени, в какой она является абсолютно необходимой, включая сбор любой платы. После раскрытия данных и получения соответствующей платы личные данные заявителя должны быть удалены без промедления.

(3) Законом могут быть введены положения, отклоняющиеся от того, что содержится в подразделах (1) и (2)”.

33.  Закон № XIX от 1998 об Уголовно-процессуальном кодексе, в соответствующей части, гласит:

Право на защиту
Статья 5

“(1) Ответчики должны иметь право защищать себя...”

Статья 46

“Участие адвоката защиты в уголовных разбирательствах обязательно в случаях, когда:

(a) правонарушение наказывается в соответствии с законом лишением свободы на срок от пяти лет;

(b) ответчик задержан;

(c) ответчик является глухим, немым, слепым или – независимо от его юридической ответственности – является душевнобольным;

(d) ответчик не говорит на венгерском языке или языке разбирательств;

(e) ответчик не может защищать себя лично по каким-либо иным причинам;

(f) это явно предусмотрено в этом Законе”.

Статья 48

“(1) Суд, прокурор или следственный орган должны назначить адвоката в случаях, когда защита обязательна и у ответчика нет адвоката по его или её выбору ...

(2) Суд, прокурор или следственный орган должны также назначить адвоката в случае, когда защита не обязательна, но ответчик требует адвоката из-за из-за отсутствия у него надлежащих средств для представления собственной защиты.

(3) Суд, прокурор или следственный орган должны ... назначить адвоката в случаях, когда они считают это необходимым в интересах ответчика.

...

(5) Назначение адвоката не должно подлежать апелляции, но ответчик может – представив уважительные причины – попросить о назначении другого адвоката. Такие запросы должны решаться судом, прокурором или следственным органом, у которого разбирательства ожидают рассмотрения.

(6) При наличии убедительных причин назначенный адвокат защиты может попросить об освобождении его от назначения. Такие просьбы должны решаться судом, прокурором или следственным органом, у которого разбирательства ожидают рассмотрения.

...

(9) Назначенный адвокат может иметь право на гонорар и на компенсацию расходов, понесенных при появлении перед судом, прокурором или следственным органом, когда его или её призывают или извещают, для изучения материалов дела и для консультирования задержанного ответчика в месте лишения свободы”.

34.  Рекомендация № 1234/H/2006 Парламентского Комиссара по защите данных о гармонизации законов, применимых к раскрытию личных данных, относящихся к функциям лиц, выполняющих государственные обязанности, гласит, в соответствующей части:

Интерпретация раздела 19 (4), аспекты, которые необходимо принять во внимание при его применении

“...

(b) При определении понятия “другие лица, выполняющие государственные обязанности”, необходимо использовать самостоятельную интерпретацию, принимающую во внимание внутреннюю логику этого положения Закона о данных, независимо от использования этого термина в других законах. например, интерпретативное положение Уголовного кодекса о понятии “лица, выполняющего государственные обязанности” (Статья 137 (2) Уголовного кодекса) нельзя использовать, потому что в свете других правил Закона о данных одна часть содержания этого положения попадает в охват первой фразы Закона о данных, в то время, как другие части содержания выходят за рамки Закона о данных.

Таким образом, в контексте вышеуказанного подраздела понятие “других лиц, выполняющих государственные обязанности” включает государственных и муниципальных должностных лиц (например, президента республики, спикера Парламента, председателя Конституционного Суда, председателя Верховного Суда, председателя Государственного Суда Аудита, президента Венгерского Национального Банка, премьер-министра, министров правительства), которые обладают независимыми функциями и компетенцией и действуют в качестве единоличных учреждений. Лицами, которым поручены государственные и муниципальные задачи и компетенции, являются конкретные лица, занимающие такие должности, и они лично отвечают за раскрытие данных, относящихся к ним”.

III.  СООТВЕТСТВУЮЩИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ И СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ МАТЕРИАЛЫ

A.  Организация объединённых Наций

35.  Венская Конвенция 1969 г. о праве международных договоров гласит:

Статья 31
Общее правило толкования

“1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.

2. Для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения:

(a) любое соглашение, относящееся к договору, которое было достигнуто между всеми участниками в связи с заключением договора;

(b) любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.

3. Наряду с контекстом учитываются:

(a) любое последующее соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений;

(b) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования;

(c) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками.

4. Специальное значение придается термину в том случае, если установлено, что участники имели такое намерение”.

Статья 32
Дополнительные средства толкования

“Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовленным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения статьи 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со статьей 31:

(a) оставляет значение двусмысленным или неясным; или

(b) приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными”.

36.  Статья 19 Всеобщей Декларации Прав Человека гласит:

“Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ”.

37.  Статья 19 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах (МПГПП), который был принят Генеральной Ассамблеей Организации Объединённых Наций в Резолюции 2200 A (XXI) от 16 декабря 1966 г., вступил в силу 23 марта 1976 г. и был ратифицирован Венгрией 17 января 1974 г. , гласит:

“1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

(a) для уважения прав и репутации других лиц;

(b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения”.

38.  В своём Замечании Общего Порядка № 34 к статье 19 МПГПП (свобода мнения и выражения), опубликованном 12 сентября 2011 г., Комитет по Правам Человека ООН выразил следующее:

“Право на доступ к информации

18. Статья 19, пункт 2 подчёркивает право на доступ к информации, хранимой государственными органами. Такая информация включает записи, хранимые государственным органом, независимо от формы, в которой хранится информация, её источника и даты производства. Государственными органами являются органы, указанные в пункте 7 этого замечания общего порядка. назначение таких органов может также включать другие органы, когда они осуществляют государственные функции. Как уже было отмечено, в сочетании со статьёй 25 Пакта, право на доступ к информации включает право, обеспечивающее СМИ доступ к информации об общественных делах и право широкой общественности получать информацию от СМИ”.

39.  В деле Gauthier v. Canada (Сообщение № 633/1995, 5 мая 1999), Комитет по Правам Человека заявил:

“13.3 Таким образом, вопрос, возникающий перед Комитетом, состоит в том, является ли ограничение доступа автора к помещениям прессы в Парламенте нарушением его права искать, получать и распространять информацию, в соответствии со статьёй 19 Пакта.

13.4 В этой связи Комитет также ссылается на право участвовать в ведении государственных дел, изложенное в статье 25 Пакта, и, в частности, на Замечание Общего Порядка № 25 (57), которое гласит в соответствующей части: ‘С целью обеспечения полного соблюдения прав, защищаемых статьёй 25, необходима свободная передача информации и идей о государственных и политических вопросах между гражданами, кандидатами и избранными представителями. Это подразумевает свободу прессы и других СМИ, способных прокомментировать государственные вопросы без цензуры или ограничений и проинформировать общественное мнение”. Замечание общего порядка № 25, пункт 25, принятое Комитетом 12 июля 1996 г. В сочетании со статьёй 19, это подразумевает, что граждане, в частности, с помощью СМИ, должны обладать широким доступом к информации и возможностью распространять информацию и мнения о деятельности избранных органов и их членов. Однако, Комитет признаёт, что такой доступ не должен вмешиваться или мешать осуществлению функций избранных органов, и что государство-участник таким образом имеет право на ограничение доступа. Однако любые ограничения, наложенные государством-участником, должны соответствовать положениям Пакта.

13.5 В настоящем деле государство-участник ограничило право на пользование спонсируемым государством помещением для СМИ в Парламенте, включая право делать заметки во время присутствия на встречах Парламента, для представителей СМИ, которые являются членами частной организации, Канадской Галереи Прессы. Автору отказали в активном (т.е. полном) членстве в Галерее Прессы. У него в определённое время было временное членство, которое обеспечило ему доступ к некоторым (но не всем) помещениям организации. Когда у него нет хотя бы временного членства, у него нет доступа к помещениям СМИ, и он не может делать заметки разбирательств в Парламенте. Комитет отмечает, что государство-участник заявило, что автор не испытывал каких-либо значительных неудобств благодаря техническим достижениям, которые делают информацию о парламентских разбирательствах доступной широкой общественности. Государство-участник утверждает, что он мог доложить о разбирательствах путём использования сервисов трансляции, или путём наблюдения за разбирательствами. Однако, принимая во внимание важность доступа к информации о демократическом процессе, Комитет не принимает аргумент государства-участника и считает, что исключение автора является ограничением его прав, гарантируемых в соответствии с пунктом 2 статьи 19 на доступ к информации...”

40.  В деле Toktakunov v. Kyrgyzstan (Сообщение № 1470/2006, 28 марта 2011), Комитет по Правам Человека заявил:

“6.3...Комитет также отмечает, что ссылка на право “искать” и “получать” “информацию”, содержащееся в статье 19, пункте 2, Пакта, включает право лиц на получение информации, хранящейся у Правительства, с исключениями, которые допускают ограничения, установленные в Пакте. Он отмечает, что информация должна предоставляться без необходимости доказывать прямую заинтересованность или личное участие для её получения, кроме тех случаев, в которых применяется законное ограничение. Комитет также напоминает о своей позиции в отношении прессы и СМИ, которая включает право деятелей СМИ на доступ к информации о государственных делах и право широкой общественности на получение информации о СМИ. Он также отмечает, что одной из функций прессы и СМИ является создание форумов для общественной дискуссии и формирование общественного или индивидуальных мнений по вопросам законной общественной заинтересованности, таким, как использование смертной казни. Комитет считает, что реализация этих функций не ограничивается СМИ или профессиональными журналистами, и что они также могут осуществляться, например, общественными ассоциациями или частными лицами. Ссылаясь на свои выводы в Сообщении S.B. v. Kyrgyzstan, Комитет также отмечает, что автор в настоящем деле является юридическим консультантом правозащитной общественной организации, и как таковой, он может рассматриваться, как обладающий “надзорными” функциями по вопросам общественного интереса. В свете вышеизложенных соображений, в настоящем сообщении, Комитет удовлетворён, из-за особого характера требуемой информации, что автор обосновал, для целей приемлемости, что он, как индивидуальный член общественности, напрямую пострадал от отказа властей государства-участника сделать доступной ему, по запросу, информацию об использовании смертной казни.

...

7.4 В этой связи Комитет напоминает свою позицию в отношении прессы и свободы СМИ, состоящую в том, что доступ к информации включает право СМИ на доступ к информации о государственных делах и право широкой общественности получать информацию от СМИ. Комитет считает, что реализация этих функций не ограничивается СМИ или профессиональными журналистами, и что они также могут осуществляться общественными ассоциациями или частными лицами (см. пункт 6.3). В случае, когда при исполнении таких “надзорных” функций по вопросам законной общественной заинтересованности, ассоциации или частные лица должны получить доступ к хранимой государством информации, как в настоящем деле, такие запросы об информации привлекают защиту Пакта, аналогичную той, которая обеспечена прессе. Разглашение информации частному лицу может, в свою очередь, позволить ей циркулировать среди общественности, таким образом общественность может ознакомиться с информацией, получить к ней доступ и оценить её. Таким образом, право на свободу мысли и выражения включает защиту права на доступ к хранимой государством информации, которая также отчётливо включает два измерения, личное и социальное, права на свободу мысли и выражения, которые должны одновременно быть гарантированы государством. В этих обстоятельствах Комитет считает, что государство-участник обязано либо предоставить автору требуемую информацию, либо обосновать какие-либо ограничения права на получение хранимой государством информации в соответствии со статьёй 19, пунктом 3, Пакта”.

41.  В деле Rafael Rodríguez Castañeda v. Mexico (Сообщение № 2202/2012, 29 августа 2013), Комитет по Правам Человека постановил:

“7.6 Комитет отмечает, что автор утверждает, что он запросил доступ к избирательным бюллетеням для анализа того, насколько точно их содержание было зарегистрировано в записях избирательного участка и для идентификации любых несоответствий, которые могли возникнуть во время этого процесса,с целью обеспечения прозрачности государственной администрации и оценки избирательных бюллетеней. Институт, однако, предоставил в его распоряжение данные о бюллетенях, составленные случайно выбранными гражданами на каждом избирательном участке 300 избирательных округов страны. В соответствии с национальным законодательством, эти данные перечисляют количество голосов, отданных за каждого кандидата, количество испорченных бюллетеней и количество неиспользованных бюллетеней. По закону, голоса подсчитываются в присутствии представителей политических партий, аккредитованным избирательным наблюдателем в некоторых случаях, и результаты, возвращаемые каждым избирательным участком, могут быть оспорены и поданы на рассмотрение высшим властям, как произошло на выборах президента в 2006 г., когда изначальные результаты были частично пересмотрены избирательным трибуналом.

7.7 Учитывая существование законного механизма для проверки количества голосов, который использовался в рассматриваемом голосовании; тот факт, что автору предоставили данные о бюллетенях, составленные случайно выбранными гражданами на избирательных участках 300 избирательных органов страны; характер информации и необходимость сохранить её целостность; а также сложность предоставления доступа к информации, запрошенной автором, Комитет считает, что отказ в доступе к запрошенной информации, в виде физических избирательных бюллетеней в бумажном виде, был направлен на обеспечение целостности избирательного процесса в демократическом обществе. Эта мера была соразмерной ограничению со стороны государства-участника, необходимому для защиты общественного порядка в соответствии с законом, а также для придания силы правам избирателей, как закреплено в статье 25 Пакта. Поэтому в данных обстоятельствах Комитет считает, что факты в его распоряжении не раскрывают нарушения статьи 19, пункта 2, Пакта”.

42.  Соответствующие выдержки из Доклада Специального Докладчика ООН по продвижению и защите права на свободу мнения и выражения Генеральной Ассамблее по праву на доступ к информации, изданного 4 сентября 2013 г. (A/68/362), гласят:

“18. Право искать и получать информацию является ключевым элементом права на свободу выражения...

19. Право на доступ к информации имеет много аспектов. Оно охватывает как общее право общественности на доступ к информации, представляющей общественный интерес, из различных источников, так и право СМИ на доступ к информации, в дополнение к праву лиц на запрашивание и получение информации, представляющей общественный интерес, и информации, касающейся их, которая может повлиять на их индивидуальные права. Как отмечалось ранее, право на свободу мнения и выражения гарантирует другие права (A/HRC/17/27, п. 22), и доступ к информации часто является ключевым для лиц, стремящихся осуществить другие права”.

43.  Совместная Декларация 6 декабря 2004 г., сделанная Специальным Докладчиком ООН по продвижению и защите права на свободу мнения и выражения, Представителем по свободе СМИ Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Специальным Докладчиком по свободе выражения Организации Американских Государств содержит следующий отрывок:

“Право на доступ к информации, хранимой государственными властями, является основополагающим правом человека, которое должно осуществляться на национальном уровне с помощью всеобъемлющего законодательства (например, Законов о свободе информации), основанного на принципе максимального раскрытия, устанавливающем презумпцию того, что любая информация доступна и подлежит лишь узкой системе исключений”.

B.  Совет Европы

1.  История написания статьи 10

44.  Текст, подготовленный Комитетом Консультативной Ассамблеи Совета Европы о правовых и административных вопросах, provided, гласил, в том, что стало статьёй 10 Конвенции:

“В этой Конвенции государства-участники возьмут на себя обязанность обеспечить всем лицам, проживающим на их территории: ... свободу мнения и выражения, в соответствии со статьёй 19 Декларации Организации Объединённых Наций”.

45.  Предварительный проект Конвенции, подготовленный Комитетом Экспертов на первом съезде (2-8 февраля 1950) гласил в статье 2 § 6 (которая была почти идентичной статье 19 Всеобщей Декларации) следующее:

“Каждый человек имеет право на свободу мнения и выражения: это право включает свободу придерживаться мнения без вмешательства, а также искать, получать и распространять информацию и идеи с помощью любых СМИ и независимо от границ”.

46.  На втором съезде Комитета Экспертов (6-10 марта 1950), представитель Соединённого Королевства предложил заменить статью 2 § 6 предварительного проекта статьёй 11, сформулированной следующим образом:

“Каждый человек имеет право на свободу мысли и свободу выражения без правительственного вмешательства; эти права должны включать свободу придерживаться своего мнения, а также получать и распространять информацию и идеи без правительственного вмешательства, независимо от границ, в устной, письменном или печатном виде, в виде произведений искусства или должным образом лицензированных визуальных или звуковых устройств...”

47.  Проект Конвенции, поданный Комитету Министров Комитетом Экспертов в конце его работы, содержал две статьи, соответствующие настоящей статье 10 Конвенции. В альтернативном проекте, составленном с использованием метода перечисления прав и свобод, которые необходимо было защитить, статья 2 § 6 была почти полной копией статьи 2 § 6 предварительного проекта Комитета Экспертов и статьи 19 Всеобщей Декларации. С другой стороны, статья 10, в альтернативном проекте, составленном с использованием метода точного определения прав и свобод, которые должны быть защищены, придерживалась формулировке статьи 11, предложенной Соединённым Королевством.

48.  Конференция Старших Должностных Лиц (8-17 июня 1950) проведенная Комитетом Министров, утвердила метод точного определения в качестве основания для своей работы, и достигла согласия по тексту статьи 10, в следующей формулировке:

“Каждый человек имеет право на свободу выражения мнений. Это право должно включать свободу придерживаться своего мнения, а также получать и распространять информацию и идеи без правительственного вмешательства, независимо от границ, в устной, письменном или печатном виде, в виде произведений искусства или должным образом лицензированных визуальных или звуковых устройств...”

49.  Статья 10 получила свою окончательную форму на основании приведенного выше текста.

2.  Другие материалы Совета Европы, относящиеся к толкованию статьи 10

50.  Рекомендация № 582 о средствах массовой информации и правах человека, принятая Парламентской Ассамблеей Совета Европы 23 января 1970 г., рекомендовала проинструктировать Комитет Экспертов по правам человека для рассмотрения и создания рекомендаций по:

“... расширению права на свободу информации, предусмотренного статьёй 10 Европейской Конвенции по Правам Человека, путём составления протокола или иным способом, для включения в него свободы поиска информации (которая включена в статье 19(2) Пакта ООН о Гражданских и Политических Правах); у государственных властей должна быть соответствующая обязанность делать доступную информацию, представляющую общественный интерес, подлежащей соответствующим ограничениям”.

51.  На своём 44-м съезде, проводившемся с 10 до 14 ноября 1975 г., Комитет Экспертов по правам человека назначил подкомитет для проведения объяснительного исследования вопроса о расширении прав человека, охватываемых Европейской Конвенцией по Правам Человека и Протоколами к ней со ссылкой на Пакт Организации Объединённых Наций о гражданских и политических правах. Руководящий Комитет по Правам Человека (РКПЧ) утвердил предварительный проект окончательного доклада о деятельности, содержащий проект Протокола № 6 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и проект Объяснительного Доклада о проекте протокола 28 ноября 1980 г. (doc. CDDH (80) 28). Соответствующая часть проекта протокола гласит:

Статья 6

“Право на свободу выражения мнений, упомянутое в статье 10 Конвенции, должно включать, в дополнение к свободам, указанным во втором предложении пункта 1 этой статьи, свободу поиска информации. Положения пункта 2 статьи 10 и статьи 16 Конвенции также должны применяться к свободе поиска информации”.

Соответствующая часть Объяснительного Доклада к Протоколу гласит:

Статья 6

“1. В соответствии со статьёй 10 Конвенции и статьёй 19 (2) Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах, свобода выражения включает свободу получать и распространять информацию и идеи независимо от границ. Однако статья 19 (2) Пакта также относится к свободе “искать” информацию и идеи, которая не упоминается в статье 10 Конвенции. Чтобы развеять любые сомнения, которые могут возникнуть в этом отношении, статья 6 Протокола приводит Конвенцию в соответствие с Пактом по этому вопросу.

2. Эта статья приводит в охват статьи 10 Конвенции право на свободу поиска информации. Право на свободу поиска информации не возлагает какие-либо обязательства по предоставлению информации, которая может разыскиваться, на власти государства.

3. Эта свобода может подлежать ограничениям, допускаемым статьёй 10, пунктом 2, и статьёй 16 Конвенции, включая, например, ограничения в соответствии с /существующими/национальными законами, связанными с защитой официальных тайн”.

Европейская Комиссия по Правам Человека изложила свои наблюдения о проекте Протокола следующим образом (doc. DH (81) 3):

Статья 6

“19.  Эта статья является хорошим примером упомянутой в п. 2 выше опасности того, что поправка, направленная на уточнение существующего положения, может представить аргумент в пользу ограничительной интерпретации соответствующего положения.

20.  Это правда, что в настоящей формулировке статьи 10 Конвенции не упоминается свобода поиска информации, но нельзя исключить, что такая свобода подразумевается среди свобод, которые защищает эта статья. В этом контексте Комиссия напоминает, что в своём решении по делу Sunday Times (п. 66) Европейский Суд по Правам Человека признал, что статья 10 гарантирует право общественности на надлежащую информацию. Комиссия со своей стороны утверждала, что хотя эта статья в первую очередь предназначена для обеспечения доступа к общим ресурсам информации, нельзя исключить, что при определённых обстоятельствах она включает право на доступ к документам, которые не являются общественно доступными (№ 8383/78, DR 17, стр. 227, стр. 228 и 230).

Поэтому было бы разумнее отказаться от формального вида, который стремится принять статья 6 проекта, и оставить возможность развития судебного толкования статьи 10 в её настоящей формулировке.

Кроме того, второе предложение статьи 6 представляется излишним с учётом положения статьи 13 (1) проекта”.

Замечания Суда (doc. Court (81) 76) содержат следующее:

Статья 6

“15.  Суд считает, что свобода получения информации, гарантируемая статьёй 10 Конвенции,подразумевает свободу поиска информации. Кроме того, по мнению Суда, самоочевидным является то, что поиск информации (а также её получение и распространение) в любом случае должны быть затронуты законными средствами. Суд также отмечает, как и объяснительный доклад (второе предложение пункта 2), что свобода поиска информации не подразумевает какое-либо обязательство по её предоставлению со стороны власти; это право получения информации, а не её предоставления.”

Запрос о Мнении от Комитета Министров о дополнительном Протоколе к Европейской Конвенции по Правам Человека, расширяющем список гражданских и политических прав, закреплённый в Конвенции, адресованный Парламентской Ассамблее (Doc. 5039, 7 февраля 1983), содержит следующее объяснение:

“Наконец, РКПЧ обсудил принцип “свободы поиска информации”, включение которого в статью 10, пункт 1, Конвенции уже было авторизовано Комитетом Министров. РКПЧ отметил, что положение в этой связи было включено в предварительный проект Протокола, но, после повторного рассмотрения в свете различных соображений, представленных, в частности, Европейской Комиссией и Судом по Правам Человека, было принято решение не оставлять данное положение, поскольку можно было обоснованно полагать, что “свобода поиска информации” уже являлась составной частью свободы получения информации, обеспеченной в статье 10, пункте 1 Конвенции. По-видимому, эта точка зрения подтверждается прецедентным правом Комиссии и Суда, и, в особенности, решением, вынесенным по делу Sunday Timesю”

Докладчик по Докладу Парламентской Ассамблеи о проекте Протокола к Конвенции по защите прав человека и основных свобод, расширяющего список политических и гражданских свобод, закреплённый в Конвенции (Doc. 5106, 9 сентября 1983) заявил в объяснительном меморандуме о свободе поиска информации:

“21.  Руководящий Комитет выдвинул вопрос “свободы поиска информации”, которая, как уже согласился Комитет Министров, должна быть включена в статью 10, пункт 1, Конвенции. В свете наблюдений Европейской Комиссии и Суда по Правам Человека было решено не включать такое положение в Протокол. Комиссия и Суд решили, что свобода поиска информации может обоснованно считаться уже включённой в свободу получения информации, гарантируемую пунктом 1 статьи 10 Конвенции. Прецедентное право Комиссии и Суда подтверждает эту точку зрения.

22.  В свете текущих соображений я считаю, что это право не должно быть формально включено в статью 10 Конвенции, и что у органов Конвенции должны оставаться любые возможности расширения толкования этой статьи”.

3.  Материалы Совета Европы, относящиеся к доступу к официальным документам и защите личных данных

52. 21 февраля 2002 г. была принята Рекомендация Rec(2002)2 Комитета Министров государствам-участникам о доступе к официальным документам. Соответствующая часть рекомендации гласит:

“Комитет Министров...

Принимая во внимание, в частности, статью 19 Всеобщей декларации прав человека; статьи 6, 8 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; Конвенцию ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (принятую в датском Орхусе 25 июня 1998 г.); Конвенцию о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных от 28 января 1981 г. (ЕТS N 108); Декларацию о свободе самовыражения и информации, принятую 29 апреля 1982 г.; а также Рекомендацию N (81) 19 о доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных органов; Рекомендацию N (91) 10 о передаче третьим лицам персональных данных, находящихся в распоряжении государственных органов; Рекомендацию N (97) 18 о защите персональных данных, собираемых и обрабатываемых в статистических целях; и Рекомендацию N (2000) 13 о европейской политике в отношении доступа к архивам;

...

Рекомендует правительствам государств-участников руководствоваться в своей законотворческой и правоприменительной деятельности принципами, изложенными в данной рекомендации.(...)”

III.  Основной принцип доступа к официальным документам

Государства-участники должны гарантировать право каждого человека на доступ, по его требованию, к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти. Данный принцип следует применять без дискриминации по какому-либо признаку, в том числе по признаку национальной принадлежности.

IV. Возможные ограничения доступа к официальным документам

1.  Государства-участники вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:

i. национальной безопасности, обороны и международных отношений;

ii. общественной безопасности;

iii. профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;

iv. неприкосновенности личной жизни и других правомерных частных интересов;

v. коммерческих и иных экономических интересов, как частных, так и общественных;

vi. равенства сторон в ходе судебного разбирательства;

vii. природы;

viii. инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;

ix. экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;

x. конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

2.  В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных в п. 1, если только не наличествует преобладающий общественный интерес в обнародовании такой информации. ...”

53.  Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (открытая для подписания 18 июня 2009), которую на данный момент ратифицировали семь государств-участников (Босния и Герцеговина, Финляндия, Венгрия, Литва, Черногория, Норвегия и Швеция), и которая вступит в силу в первый день месяца по истечении трёх месяцев со дня, когда десять государств-участников Совета Европы выразят своё согласие подчиняться положениям Конвенции, содержит следующее:

Статья 2 – Право доступа к официальным документам

“1.  Каждая из Сторон должна гарантировать право каждого человека, без дискриминации по какому-либо признаку, на доступ, по его требованию, к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти.

2.  Каждая из Сторон должна принять необходимые меры в отношении своего национального законодательства для эффективной реализации положений по доступу к официальным документам, предусмотренных настоящей Конвенцией.

3.  Такие меры должны быть приняты не позднее вступления настоящей Конвенции в силу в отношении соответствующей Стороны”.

Статья 3 – Возможные ограничения доступа к официальным документам

“1.  Каждая из Сторон вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:

a. национальной безопасности, обороны и международных отношений;

b. общественной безопасности;

c. профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;

d. дисциплинарного расследования;

e. инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;

f. неприкосновенности частной жизни и других правомерных личных интересов;

g. коммерческих и иных экономических интересов;

h. экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;

i. равенства сторон в ходе судебного разбирательства и эффективного отправления правосудия;

j. окружающей среды, или

k. конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

При необходимости Сторона при подписании или при депонировании грамоты о ратификации, принятии, утверждении или присоединении, в декларации на имя Генерального секретаря Совета Европы вправе заявить, что переписка с членами правящей династии или главой государства может также быть включена в список допустимых ограничений.

2.  В доступе к информации, содержащейся в официальном документе, может быть отказано в случае, если её разглашение нанесёт или с долей вероятности может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных в пункте 1, если только не наличествует преобладающий общественный интерес в обнародовании такой информации.

3.  Сторонам следует рассмотреть вопрос об установлении временных сроков, по истечении которых упомянутые в пункте 1 ограничения перестают действовать”.

Статья 4 – Запрос на получение доступа к официальным документам

“1.  Лицо, запрашивающее официальный документ, не обязано указывать причины, по которым оно желает получить доступ к этому официальному документу.

...”

Статья 5 – Обработка запросов на получение доступа к официальным документам

“1.  Орган государственной власти должен, по мере возможности, помочь лицу, обратившемуся к нему с запросом, идентифицировать запрашиваемый официальный документ.

2.  Запрос на получение доступа к официальному документу должен рассматриваться органом государственной власти, в распоряжении которого находится этот документ. Если орган государственной власти не располагает запрашиваемым официальным документом или не полномочен обрабатывать данный запрос, ему следует, насколько это возможно, направить лицо, обратившееся с запросом, к органу государственной власти, в компетенции которого находится рассмотрение такого запроса.

3.  Запросы на получение доступа к официальным документам должны рассматриваться на основе принципа равенства.

4.  Запрос на получение доступа к официальному документу должен рассматриваться оперативно. Решение должно быть принято, доведено до запрашивающего лица и исполнено в разумные сроки, которые установлены заранее.

5.  В доступе к официальному документу может быть отказано:

i. если, несмотря на помощь органа государственной власти, запрос остается слишком неопределенным для возможной идентификации официального документа; либо

ii. если запрос является отчётливо необоснованным.

6.  Орган государственной власти, полностью или частично отказавший в доступе к официальному документу, должен указать основания для такого отказа. Заявитель вправе получать по требованию письменное обоснование такого отказа от органа государственной власти”.

54.  Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработки персональных данных (которая вступила в силу 1 октября 1985 г.) содержит следующие отрывки:

Статья 2 – Определения

“Для целей настоящей конвенции:

‘персональные данные’ означают любую информацию об определенном или поддающемся определению физическом лице ("субъект данных");

...”

Статья 5 – Качество данных

“Персональные данные, подвергающиеся автоматизированной обработке:

a.  собираются и обрабатываются на справедливой и законной основе;

b.  хранятся для определенных и законных целей и не используются иным образом, несовместимым с этими целями;

c. являются адекватными, относящимися к делу и не чрезмерными для целей их хранения;

d.  являются точными и, когда это необходимо, обновляются;

e.  сохраняются в форме, позволяющей идентифицировать субъекты данных, не дольше, чем это требуется для целей хранения этих данных”.

Статья 9 – Изъятия и ограничения

“1.  Изъятия из положений Статей 5, 6 и 8 настоящей Конвенции допускаются только в пределах, определенных в настоящей Статье.

2.  Отступление от положений Статей 5, 6 и 8 настоящей Конвенции допускается, когда такое отступление предусматривается законодательством Стороны и является необходимой в демократическом обществе мерой, принимаемой в интересах:

...

b.  защиты субъекта данных или прав и свобод других лиц.”

C.  Европейский Союз

55.  Хартия Европейского Союза об основных правах гласит:

Статья 11
Свобода выражения мнений и свобода информации

“1.  Каждый человек имеет право на свободу выражения мнений. Данное право включает в себя свободу придерживаться собственных взглядов и свободу получать или распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны публичных властей и вне зависимости от государственных границ.

2.  Обеспечиваются свобода и плюрализм массовой информации”.

Статья 42
Право на доступ к документам

“Каждый гражданин или гражданка Союза либо каждое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее юридический адрес в государстве-члене, имеет право доступа к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии”.

56. Регламент (EC) № 1049/2001 Европейского Парламента и Совета Европы от 30 мая 2001 г. общего доступа к документам Европейского Парламента, Совета Европы и Европейской Комиссии гласит, в соответствующей части:

Статья 2
Бенефициары и объём

“1.  Любой гражданин Союза и любое физическое или юридическое лицо, проживающее или владеющее зарегистрированным офисом в государстве-участнике, имеет право на доступ к документам учреждений, подлежащих принципам, условиям и ограничениям, определённым в этом Регламенте.

2.  Учреждения могут, в соответствии с теми же принципами, условиями и ограничениями, предоставить доступ к документам любому физическому или юридическому лицу, не проживающему или не владеющему зарегистрированным офисом в государстве-участнике.

3.  Этот регламент должен применяться ко всем документам, находящимся в распоряжении учреждения, то есть, документам, составленным или полученным им и находящимся в его владении, во всех сферах деятельности Европейского Союза”.

Статья 4
Исключения

“1.  Учреждения могут отказать в доступе к документу в случаях, когда раскрытие информации может повредить защите:

...

(b) неприкосновенности частной жизни и целостности физического лица, в частности, в соответствии с законодательством Сообщества в отношении защиты персональных данных”.

57.Директива 95/46/EC Европейского Парламента и Совета Европы от 24 октября 1995 г. о защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных гласит:

Статья 2
Определения

“Для целей этой Директивы:

(a) “персональные данные” означают любую информацию, связанную с идентифицированным или идентифицируемым физическим лицом (“субъектом данных”); идентифицируемым лицом является лицо, которое может быть идентифицировано прямо или косвенно, в частности, посредством ссылки на идентификационный номер или на один или несколько факторов, специфичных для его физической, психологической, ментальной, экономической, культурной или социальной идентичности;

(b) “обработка персональных данных” (“обработка”) означает любую операцию или набор операций, выполняемых над персональными данными, как автоматическими средствами, так и без таковых, такие как сбор, запись, организация, хранение, актуализация или изменение, извлечение, консультирование, использование, раскрытие посредством передачи, распространения или предоставления иного доступа, группировка, блокирование, стирание или разрушение;

...”

Статья 9
Обработка персональных данных и свобода выражения

“Государства-участники установят освобождения или исключения из положений настоящей главы, главы IV и главы VI для обработки персональных данных, осуществляемой исключительно в целях журналистики или в целях художественного или литературного творчества, только если они необходимы для применения права на неприкосновенность частной жизни с правилами, регулирующими свободу слова”.

58.  Суд Европейского Союза (Большая Палата), в своём решении от 9 ноября 2010 г., по делу Объединённые дела C-92/09 и C-93/09, Volker und Markus Schecke Gbr и Hartmut Eifert v. Land Hessen, постановил:

“48.  Однако, право на защиту персональных данных не является абсолютным правом, оно должно рассматриваться в связи с его функциями в обществе...

85.  ... Необходимо иметь в виду, что учреждения обязаны до раскрытия информации в отношении физического лица уравновешивать, интересы Европейского Союза в обеспечении прозрачности его действий и нарушение прав, признанных статьями 7 и 8 Хартии. Цели прозрачности не может быть присвоен автоматический приоритет,превышающий право на защиту персональных данных ..., даже если на кону важные экономические интересы.”

59.  В своём решении от 29 июня 2010 г. Суд Европейского Союза (Большая Плаата) постановил, в деле Case C-28/08 P, Commission v. the Bavarian Lager Co. Ltd в отношении требования компании о получении полного доступа к протоколу слушаний:

“76.  Суд признаёт, что, выдав отредактированную версию протокола заседания 11 октября 1996 г., из которой были удалены имена пяти участников, Комиссия не нарушила положения Регламента № 1049/2001 и должным образом выполнила своё обязательство в отношении открытости.

77.  Потребовав, чтобы в отношении пяти лиц, не выразивших своё отчётливое согласие, Bavarian Lager установила необходимость передачи этих персональных данных, Комиссия выполнила положения статьи 8(b) Регламента № 45/2001.

78.  Так как Bavarian Lager не представила какого-либо явного и законного обоснования или убедительные аргументы для демонстрации необходимости передачи этих личных данных, Комиссия не смогла сопоставить различные интересы заинтересованных сторон. Кроме того, она не смогла проверить, имелась ли какая-либо причина предполагать, что законные интересы субъектов данных могли быть ущемлены, как требуется в статье 8(b) Регламента № 45/2001.

79.  Из приведенной выше информации следует, что Комиссия поступила правильно, отклонив заявление о предоставлении доступа к полному протоколу заседания 11 октября 1996 г.”.

D.  Межамериканский Суд по Правам Человека

60.  Статья 13 (Свобода мысли и выражения) Американской Конвенция о правах человека, гласит, среди прочего:

“1.  Каждый человек имеет право на свободу мысли и выражения. Это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати, или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору”.

61.  В деле Claude Reyes et al. v. Chile (решение от 19 сентября 2006 г.), Межамериканский Суд по Правам Человека признал, что:

“... Явно предусмотрев право “искать” и “получать” информацию, статья 13 Конвенции защищает право всех лиц запрашивать о доступе к хранимой государством информации, с исключениями, которые позволяют ограничения, закреплённые в Конвенции. Соответственно, эта статья защищает право физического лица на получение такой информации и позитивное обязательство государства предоставить её, так, чтобы у физического лица был доступ к такой информации или чтобы оно получило ответ, содержащий оправдание в случаях, когда по какой-либо причине государству позволяется ограничить доступ к информации в конкретном деле. Информация должна предоставляться без необходимости доказывать прямую заинтересованность или личное участие для её получения, за исключением случаев, в которых применяются законные ограничения. Выдача информации физическому лицу может, в свою очередь, позволить ей циркулировать в обществе, так, чтобы общество смогло ознакомиться с ней, получить доступ к ней и оценить её. Таким образом, право на свободу мысли и выражения мнений включает защиту права на доступ к хранимой государством информации, которое также отчётливо включает два измерения права на свободу мысли и выражения, личное и социальное, , которые должны быть одновременно гарантированы государством”.

E.  Африканская система защиты прав человека

62.  Статья 9 Африканской хартии прав человека и народов гласит:

“1. Каждый человек имеет право получать информацию.

2. Каждый человек имеет в рамках закона право выражать и распространять свое мнение”.

63.  Декларация принципов свободы выражения в Африке, принятая Африканской Комиссией по правам человека и народов и изданная 23 октября 2002 г. гласит, в соответствующей части:

I.
Гарантия свободы выражения мнений

“1.  Свобода выражения мнений и информации, в том числе право на поиск, получение и распространение информации и идей... является основным и неотъемлемым правом человека и неотъемлемым компонентом демократии.

2.   Каждый человек должен иметь равные возможности по осуществлению права на выражение мнений и по доступу к информации без дискриминации”.

IV.
Свобода информации

“1.  Государственные органы хранят информацию не для себя, но в качестве хранителей общественного добра, и каждый имеет право на доступ к этой информации, который подлежит только чётко ограниченным правилам, закреплённым в законодательстве.

2.  Право на информацию должно гарантироваться законодательством в соответствии со следующими принципами:

  • каждый человек имеет право на доступ к информации, хранимой государственными органами;
  • каждый человек имеет право на доступ к информации, хранимой частными органами, что необходимо для осуществления или защиты любого права;
  • Любой отказ в раскрытии информации должен подлежать обжалованию в независимый орган и/или суды;
  • государственные органы обязаны, даже в отсутствие запроса, активно публиковать важную информацию, представляющую значительный общественный интерес;
  • никто не должен подвергаться каким-либо санкциям за добросовестную выдачу информации о правонарушении, или той, которая может раскрыть серьёзную угрозу здоровью, безопасности или окружающей среде, кроме тех случаев, когда введение санкций служит законному интересу и необходимо в демократическом обществе, а также
  • законы о секретности будут исправлены при необходимости для выполнения принципов свободы информации.

3.  Каждый человек имеет право на доступ и обновление или другое исправление его персональной информации, если она хранится государственными или частными органами”.

F.  Сравнительное право

64.  Из материалов, доступных Суду, о законодательстве государств-участников Совета Европы следует, что все из опрошенных тридцати одного государства-участника, кроме Люксембурга, признают право на доступ к информации и/или официальным документам, хранимым государственными органами. Также представляется, что в большинстве государств-участников право на доступ к информации и/или документам, по-видимому, не ограничивается исполнительной ветвью власти, но распространяется на информацию и/или документы, хранимые законодательной или судебной властью, и даже компаниями, принадлежащими государству, и частными органами, осуществляющими государственные функции или получающими достаточное государственное финансирование. Во всех законах о доступе к информации излагаются категории информации, которые могут удерживаться от распространения. Некоторые страны ввели проверку общественной заинтересованности, которая требует, чтобы государственные власти и надзорные органы уравновешивали заинтересованность в удержании информации против общественной заинтересованности в раскрытии.

ПРАВО

I.  ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 10 КОНВЕНЦИИ

65.  НПО-заявитель жаловалась, что отказ властей в доступе к информации, которую она стремилась получить от определённых полицейских управлений, нарушил её права, изложенные в статье 10 конвенции, которая гласит:

“1.  Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2.  Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия”.

66.  Правительство оспорило эту жалобу.

A.  Предварительные возражения Правительства в отношении соответствия ratione materiae положениям Конвенции

1.  Доводы сторон Большой Палате

67.  Правительство оспорило применимость статьи 10 Конвенции к жалобе НПО-заявителя и призвало Суд провозгласить заявление неприемлемым по причине несоответствия ratione materiae положениям Конвенции. По его мнению, статья 10 Конвенции охватывала только свободу получать и распространять информацию, в то время, как любое упоминание “свободы поиска” было специально устранено из статьи 10 в ходе процесса составления, в противоположность статье 19 Всеобщей Декларации Прав Человека и статье 19 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах.

68.  НПО-заявитель утверждала, что, принимая во внимание прецедентное право Суда, статья 10 была применима в обстоятельствах настоящего дела. По мнению НПО-заявителя, если доступ к информации не был включён в право на получение и распространение информации и право на свободу придерживаться мнения, государства могли легко лишить эти права вещества путём отказа в доступе к важным данным по вопросам общественного интереса. Доступ к информации является непременным условием для эффективного осуществления права на свободу выражения, так же, как и без доступа к суду право на справедливый судебный процесс будет бессмысленным (см. Golder v. the United Kingdom, 21 февраля 1975, § 35, серия A № 18). НПО-заявитель утверждала, что доступ к информации подразумевался в праве на свободу выражения, так как отказ в доступе мешал осуществлению этой свободы.

69.  Правительство Соединённого Королевства, вмешиваясь в разбирательства, утверждало, что статья 10 Конвенции не была применима в обстоятельствах настоящего дела. Оно попросило, чтобы Суд принял во внимание подготовительные материалы и прецедентное право после его решения по делу Leander v. Sweden (26 марта 1987, серия A № 116).

70.  Инициатива правовой защиты СМИ, Кампания за свободу информации, СТАТЬЯ 19, Программа Доступа к Информации и Венгерский Союз Гражданских Свобод выразили мнение, что право на свободу выражения включало право на доступ к информации, что делало статью 10 применимой к настоящему делу.

2.  Оценка Суда

71.  Ключевым вопросом, который необходимо решить в настоящем деле, является вопрос того, можно ли толковать статью 10, как гарантирующую НПО-заявителю право на доступ к информации, хранимой государственными органами. Поэтому Суд призван вынести решение о том, привёл ли отказ в запросе заявителя об информации, в обстоятельствах текущего дела, к вмешательству в право заявителя на получение и распространение информации, гарантируемое статьёй 10.

Вопрос о том, попадает ли нарушение, на которое жалуется НПО-заявитель, в сферу действия статьи 10, таким образом, тесно связан с существом дела её жалобы. Соответственно, Суд считает, что возражение Правительства следует присоединить к существу данного заявления.

72.  Кроме того, Суд отмечает, что заявление не является отчётливо необоснованным по смыслу статьи 35 § 3 (a) Конвенции, и что оно не является неприемлемым по каким-либо иным основаниям. Поэтому оно должно быть объявлено приемлемым.

B.  Существо дела

1.  Доводы сторон Большой Палате

(a)  Правительство

73.  Правительство настаивало, что статья 10 Конвенции не была применима, так как выводы в деле Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (№ 37374/05, § 14, апреля 2009 г., далее - “Társaság”) не могли иметь решающее значение в настоящем решении. В том деле, в отсутствие возражений со стороны Правительства, у Суда не было необходимости рассматривать применимость статьи 10. Правительство утверждало, что его уступка в отношении применимости статьи 10 в деле Társaság была основана исключительно на соображениях национального права и не могла служить основанием для расширения Конвенции на области, которые она не была предназначена охватывать.

74.  Правительство также отметило, что Комитет Министров принял отдельную, конкретную Конвенцию о праве на доступ к официальным документам, таким образом обозначив, что составители статьи 10 не предполагали включать в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод право запрашивать информацию у государственных органов.

75.  Сам факт того, что Высокие Договаривающиеся Стороны закрепили в своём национальном законодательстве право запрашивать информацию, не оправдывает толкование этого права, как попадающего в сферу влияния гарантий статьи 10, так как государства имели полное право принимать высший уровень защиты прав человека в своих национальных правовых системах, чем уровень, предусмотренный Конвенцией.

76.  Право на доступ к информации было самостоятельным правом, направленным на улучшение прозрачности и хорошего управления, и не было всего лишь вспомогательным положением к праву на свободу выражения мнений. По мнению Правительства, ни подход “живого документа”, ни существование европейского консенсуса, отражённого в принятии законов о свободе информации в национальных правовых системах, не могло оправдать прочтение такого права в статье 10 Конвенции.

77.  В соответствии с Правительством, никакие общественные дискуссии не были затруднены из-за того, что не были раскрыты требуемые персональные данные, так как запрашиваемая информация не была необходимой для того, чтобы НПО-заявитель могло выразить своё мнения по вопросу общественного интереса или сделать выводы об эффективности системы назначения государственных адвокатов.

78.  Если Суд намерен признать, что статья 10 была применима в обстоятельствах настоящего дела, Правительство настаивало, что вмешательство в право заявителя на свободу выражения мнения в любом случае было оправдано в соответствии со статьёй 10 § 2 Конвенции.

79.  Имена ex officio адвокатов защиты являются персональными данными, и такие данные могут быть раскрыты, только если это разрешено законом. Правительство поддержало вывод Верховного Суда о том, что адвокаты защиты не осуществляли государственные обязанности от имени правоохранительных органов, которые назначили их, или от собственного имени и не могли рассматриваться в качестве “других лиц, выполняющих государственные обязанности” в соответствии с разделом 19 (4) Закона о данных. Правительство также отметило, что толкование, данное Верховным Судом в настоящем деле, было предсказуемым в свете рекомендаций Парламентской Комиссии по защите данных, и что это толкование последовательно применялось во всех последующих аналогичных делах.

80.  Поэтому, по мнению Правительства, не было никаких законных оснований для авторизации раскрытия информации о назначении государственных защитников; другими словами, отказ обнародовать требуемую информацию был предписан законом.

81.  Правительство считало, что ограничение доступа к требуемой информации послужило законной цели защиты прав других людей. Защита персональных данных являлась законной целью сама по себе, независимо от того, была ли также на кону репутация заинтересованного человека. Эта мера могла также рассматриваться, как необходимая для защиты репутации других людей по смыслу статьи 10, так как исследование, проведенной НПО-заявителем, критиковало профессиональную деятельность ex officio адвокатов.

82.  По вопросу соразмерности, Правительство подчеркнуло, что даже если Суд признает, что со стороны государства имело место позитивное обязательство по облегчению осуществления свободы выражения мнений, государства должны пользоваться широкой свободой усмотрения при предоставлении доступа к требуемой информации. Это усмотрение ограничивается только превалирующей заинтересованностью заявителя в поддержке его утверждений фактами для отражения гражданской или уголовной ответственности за утверждения, касающиеся осуществления государственных полномочий, и в случаях, когда у заявителя нет никаких альтернативных способов получения необходимой информации.

83.  Кроме того, у государства не было никакого обязательства по распространению информации, состоящей из личных данных, когда раскрытие этой информации не было оправдано насущной общественной потребностью. Любое позитивное обязательство в соответствии со статьёй 10 должно быть истолковано в свете обязательства властей по соблюдению и гарантии пользования другими правами, закреплёнными в Конвенции, и по соблюдению справедливого баланса не только между частными и общественными интересами, но и между конкурирующими частными интересами – в настоящем деле правом НПО-заявителя получать информацию в соответствии со статьёй 10 и правом адвокатов защиты на уважение к неприкосновенности частной жизни в соответствии со статьёй 8. Кроме того, любое ограничение прав государственных защитников в соответствии со статьёй 8 должно толковаться узко. В противоположность этому, толкование выражения “другие лица, выполняющие государственные обязанности”, предложенное НПО-заявителем, создаст чрезмерно размытое исключение к праву на защиту персональных данных, которое не будет оправдано в соответствии со статьёй 8 Конвенции.

84.  Кроме того, НПО-заявителю были доступны альтернативные способы получения необходимой информации, не настаивающие на раскрытии персональных данных. Она могла попросить анонимные статистические данные или воспользоваться другими способами, например, связью со Штабом Национальной Полиции, для оценки полицейской практики, касающейся назначения адвокатов для юридической помощи.

85.  Правительство утверждало, что прессе и неправительственным организациям не мог быть обеспечен одинаковый уровень защиты, поскольку пресса подчинялась профессиональным правилам, в то время, как неправительственные организации не могут нести ответственность за точность их утверждений. В любом случае Правительство выразило сомнения в отношении того, действовала ли НПО-заявитель в качестве общественного надзорного органа, или у неё были другие скрытые мотивы, принимая во внимание, что она являлась ассоциацией, обладавшей сетью адвокатов, которые тоже оказывали юридическую помощь в уголовных делах, и поэтому являлись потенциальными конкурентами назначенным ex officio адвокатам.

(b)  НПО-заявитель

86.  НПО-заявитель попросила Большую Палату подтвердить применимость статьи 10 в настоящем деле. Она утверждала, что хотя в Конвенции использовались конкретные термины “получать” и “распространять”, Статья 10 также охватывала право искать информацию, как впервые было признано Судом в деле Dammann v. Switzerland (№ 77551/01, § 52, 25 апреля 2006). НПО-заявитель ссылалась на прецедентное право Суда в деле Sdruženi Jihočeské Matky v. the Czech Republic ((реш.), № 19101/03, 10 июля 2006), Társaság (цит. выше), Youth Initiative for Human Rights v. Serbia (№ 48135/06, 25 июня2013), и Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung v. Austria (№ 39534/07, 28 ноября 2013, далее - “Österreichische Vereinigung”) для демонстрации того, что Суд уже отклонялся от своего предыдущего прецедентного права в деле Leander (цит. выше) и Gaskin v. the United Kingdom (7 июля 1989, § 57, серия A № 160), и явно принял позицию о том, что право на доступ к информации, хранимой государственными властями, попадало в сферу действия статьи 10.

87.  НПО-заявитель также утверждала, что этот подход поддерживался международными документами и прецедентным правом, в частности, статьёй 19 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах и Замечанием Общего Порядка № 34 Комитета по Правам Человека, что демонстрировало широко распространённое признание того, что право запрашивать информацию было ключевой частью свободного выражения мнений.

88.В делах Guerra and Others v. Italy и Roche v. the United Kingdom, Суд постановил, что свобода получать информацию не может быть истолкована, как возлагающая на Договаривающуюся Сторону Конвенции позитивные обязательства по сбору и распространению информации по собственной инициативе (см. Guerra and Others v. Italy, 19 февраля 1998, § 53, Reports of Judgments and Decisions 1998-I; и Roche v. the United Kingdom [GC], № 32555/96, § 172, ECHR 2005-X).

89.  Однако в настоящем деле требуемые данные были свободно доступны властям. Это демонстрировал тот факт, что семнадцать полицейских управлений представили требуемые данные безотлагательно, очевидно, без необходимости приложения непропорциональных усилий для их получения.

90.  НПО-заявитель утверждала, что Конвенция, как “живой документ”, должна толковаться в свете современный обстоятельств, принимая во внимание социологические, технологические и научные изменения, а также эволюционирующие стандарты в области прав человека.

91.  Отказ в доступе к соответствующей информации, по мнению НПО-заявителя, должен был быть проанализирован, как вопрос неспособности выполнить негативное обязательство государства-ответчика не вмешиваться без оправдания в права, защищённые статьёй 10. Отказывая в доступе к требуемой информации, национальные власти помешали НПО-заявителю воспользоваться основной свободой, что являлось неоправданным вмешательством в право, защищённое статьёй 10.

92.  Вмешательство в права НПО-заявителя в соответствии со статьёй 10 не отвечало соответствующим положениям национального законодательства, в частности, Закону о данных. НПО-заявитель попросила о доступе к информации, подлежащей раскрытию в интересах общественности в соответствии с разделом 19 (4) Закона о данных. Согласно терминам Закона о данных, персональные данные, касающиеся “других лиц, выполняющих государственные обязанности”, являлись информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности, при тех же условиях, что и информация, представляющая общественный интерес. В случаях, когда истец требует персональные данные лиц, выполняющих обязанности, и в случаях, когда эти данные связаны с осуществлением их государственных обязанностей, на право на защиту персональных данных нельзя опираться для отклонения запроса.

93.  НПО-заявитель отметила, что основным вопросом в национальном законодательстве был вопрос того, должны ли адвокаты, назначенные по должности, рассматриваться, как “другие лица, выполняющие государственные обязанности”. В национальном законодательстве не представлено определение государственных обязанностей. Интерпретация Правительства, в отношении того, что только лица, наделённые независимыми полномочиями и компетенциями, должны считаться лицами, выполняющими государственные обязанности, не выдерживала критики. НПО-заявитель утверждала, что адвокаты защиты выполняли государственные обязанности в ходе уголовных разбирательств, и что их деятельность не носила частный характер. Кроме того, гонорары и издержки назначенных ex officio адвокатов выплачивались из государственных средств, и их деятельность контролировалась государством. НПО-заявитель также опиралась на прецедентное право Суда в делах Artico v. Italy (13 мая 1980, серия A № 37), Kamasinski v. Austria, (19 декабря 1989, серия A № 168) и Czekalla v. Portugal (№ 38830/97, ECHR 2002-VIII), где было выявлено, что в определённых обстоятельствах государство может нести ответственность за определённые недостатки в системе адвокатов, назначаемых ex officio. Наконец, имена адвокатов, назначаемых ex officio, не были анонимными при публикации судебных решений, и ряд полицейских управлений и судов признал, что НПО-заявитель имела право на доступ к требуемой информации.

94.  В заключение, национальные власти неправомерно признали, что адвокаты защиты не выполняли государственные обязанности, и что их назначения и деятельность являлись персональными данными. Это соображение устранило национальную правовую основу для вмешательства, на которое жаловалась НПО-заявитель.

95.  Что касается соразмерности меры, НПО-заявитель настаивала, что требуемая информация касалась вопроса общественной заинтересованности. Она была направлена на предоставление информации для общественной дискуссии о функционировании системы адвокатов, назначенных ex officio, и, в частности, о распределении назначений в пользу определённых адвокатов, что приводило к ненадлежащему юридическому представлению ответчиков. Исследование, для которого НПО-заявитель запрашивала доступ к информации, было направлено на основанные на фактах общественные дискуссии об осуществлении права на эффективную защиту, закреплённого в статье 6 Конвенции. В частности, право на юридическую помощь было признано краеугольным камнем правосудия, и данные, полученные от других полицейских управлений, доказывали, что действительно имели место структурные отклонения, которые заслуживают дальнейшего изучения. Однако этому воспрепятствовало решение национальных властей об отказе в доступе к соответствующей информации. Таким образом, учитывая характер общественного интереса вопроса, по которому она запрашивала информацию, деятельность НПО-заявителя в качестве общественной надзорной организации гарантировала высокий уровень защиты, аналогичный защите, обеспеченной прессе.

96.  В соответствии с НПО-заявителем, требуемые данные были недоступны иными способами, что дало двум полицейским управлениям информационную монополию в отношении назначений адвокатов защиты в их соответствующих юрисдикциях. Таким образом, отказ в доступе к запрошенной информации являлся осуществлением цензуры.

97.  НПО-заявитель также утверждала, что ограничение её права на доступ к информации не было необходимым для защиты прав адвокатов на уважение их личной жизни. Запрашиваемая информация не касалась их личной сферы, и относилась только к их государственным обязанностям. Она относилась не к фактическому осуществлению их роли в качестве адвокатов защиты, но только к их назначению. Поэтому, по мнению НПО-заявителя, национальные власти не смогли соблюсти справедливый баланс между её правом в соответствии со статьёй 10 и правом адвокатов в соответствии со статьёй 8.

98.  НПО-заявитель призвала Суд признать, что вмешательство в её право на получение информации не было необходимым в демократическом обществе по смыслу статьи 10 § 2 Конвенции.

(c)  Третьи стороны

(i)  Правительство Соединённого Королевства

99.  Опираясь на статью 31 § 1 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г., Правительство Соединённого Королевства утверждало, что обычное значение формулировки, использующейся Договаривающимися Сторонами, должно быть основным способом толкования Конвенции По его мнению, явной целью статьи 10 было возложение негативных обязательств на органы государства по воздержанию от вмешательства в право на сообщение. Позитивное обязательство Договаривающихся Сторон по предоставлению доступа к информации не было гарантировано формулировкой Статьи 10 § 1. Это подтверждалось подготовительными материалами, так как право на “запрашивание” информации было специально исключено из окончательного текста статьи 10.

100.  Включение права на свободу информации в статье 10 равняется созданию “Европейского закона о свободе информации” в отсутствие нормального консенсуса. В понимании вмешивающегося Правительства, не существует европейского консенсуса в отношении того, должен ли иметься доступ к хранимой государством информации, что демонстрирует тот факт, что Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам была ратифицирована только семью государствами-участниками.

101.  Правительство Соединённого Королевства также ссылалось на решение Суда в деле Leander, в котором Суд постановил, что статья 10 не “наделяла лицо правом доступа” к реестру, содержащему информацию о его личной позиции, и не воплощала обязательство Правительства по выдаче такой информации лицу” (см. Leander, цит. выше, § 74). Это постановление было впоследствии подтверждено Судом в деле Guerra and Others, где информация сама по себе не была частной и индивидуальной (см. Guerra and Others, цит. выше, §§ 53-54) и Большой Палатой в деле Roche (цит. выше, §§ 172-73). Наконец, в деле Gillberg, Суд подтвердил, что [право получать и распространять информацию] фактически запрещает Правительству мешать лицу получать информацию, которую другие лица хотят или могут хотеть предоставить ему (см. Gillberg v. Sweden [GC], № 41723/06, § 83, 3 апреля 2012).

102.  Вмешивающееся Правительство также настаивало, что в недавних делах Kenedi v. Hungary (№ 31475/05, 26 мая 2009), Gillberg (цит. выше), Roşiianu v. Romania (№ 27329/06, 24 июня 2014), Shapovalov v. Ukraine (№ 45835/05, 31 июля 2012), Youth Initiative for Human Rights (цит. выше), и Guseva v. Bulgaria (№ 6987/07, 17 февраля 2015 г.) Суд признал, что заявители имели право на доступ к информации в соответствии со статьёй 10 в силу приказов национальных судов. По его мнению, невыполнение внутренних судебных постановлений должно было более естественно рассматриваться в контексте статьи 6. По словам вмешивающегося Правительства, дела Társaság, Sdruženi Jihočeské Matky and Österreichische Vereinigung (все цит. выше) не были объяснимы на основании существующего в национальном законодательстве права на информацию. По его мнению, эти решения не представили убедительную основу для игнорирования предыдущей линии прецедентного права. Поэтому Большая Палата должна признать, что статья 10 не была применима, и что права заявителей на свободу выражения не были нарушены.

103.  В ходе слушания вмешивающееся Правительство утверждало, что в предыдущих делах, в которых Суд признал необходимым обновить своё прецедентное право, это было предназначено для того, чтобы оно отражало современные социальные тенденции. Такой потребности не было в случае свободы информации. Если Суд должен будет признать право на доступ к информации, хранимой государством, это значительно превысит законную интерпретацию Конвенции и будет приравниваться к судебному законодательству.

(ii)  Инициатива Юридической Защиты СМИ, Кампания за свободу информации, СТАТЬЯ 19, Программа Доступа к Информации и Венгерский Союз Гражданских Свобод

104.  Вмешивающиеся стороны совместно опирались на четыре аргумента, а именно, текст самой статьи 10, основополагающий принцип свободы выражения мнений, эволюционирующее прецедентное право Суда и сравнительные материалы, для утверждения о том, что право на свободу выражения мнений включало право на доступ к информации, хранимой государственными органами.

105.  По их мнению, формулировка статьи 10 явно поддерживала вывод о том, что право на доступ к информации попадало в сферу действия статьи 10, так как право на распространение информации и право на получение информации были двумя отдельными правами. Запрашивание информации у государства являлось выражением желания получить её.

106.  Понимание свободы выражения мнений, как относящейся к праву на доступ к информации, также соответствовало общим принципам, лежащим в основе защиты этого права. Свобода слова была неотъемлемой частью обнаружения “истины”. Человек не мог достигнуть видения истины, если у него не было доступа к потенциально важной информации, хранимой государством. Кроме того, свобода выражения мнений была ключевой для информированного участия в демократии, и такое участие гарантировалось доступом к хранимой государством информации. Кроме того, ограничения свободы выражения мнений подрывали общественное доверие. Наконец, свобода выражения мнений была оправдана Судом, как один из аспектов самореализации. Без доступа к информации у граждан было меньше шансов получить и распространить информацию и идеи на своё усмотрение.

107.  Что касается прецедентного права Суда, вмешивающиеся организации признали, что право на доступ к информации не было признано в раннем прецедентном праве Суда. Тем не менее, они настаивали, что Конвенция должна была рассматриваться, как “живой документ”, и что Суд в прошлом придавал меньшее значение отсутствию доказательств общего европейского подхода, чем ясному и неоспоримому доказательству стойкой международной тенденции (см. Rantsev v. Cyprus and Russia, № 25965/04, § 277, ECHR 2010 (выдержки)). Большая Палата не могла толковать Конвенцию исключительно в соответствии с намерениями её авторов, выраженными несколько десятилетий назад, в то время, когда только меньшинство присутствовавших Договаривающихся Сторон были Государствами-участниками Совета Европы. Таким образом, по их мнению, Большая Плата не была обязана придерживаться своих предыдущих решений, но должна была толковать Конвенцию как живой документ в свете современных обстоятельств.

108.  Вмешивающиеся организации также отметили, что в делах Leander, Gaskin, Guerra and Others и Roche (все цит. выше), Суд вывел право на доступ к информации с помощью толкования статьи 8, которая не содержала текстовой основы для провозглашения такого права.

109.  Из недавнего прецедентного права Суда исходит, что право на доступ к информации было явно признано попадающим в сферу действия статьи 10. Доступ к информации способствовал свободному обмену мнениями и идеями, а также эффективному управлению общественными делами. Сбор информации являлся неотъемлемой частью журналистики и со стороны государства существовало обязательство не препятствовать потоку информации. Доступность информации, хранимой государственным органом, была в интересах общественности. Функция работы в качестве надзорной организации, которая порождает и способствует общественным дебатам, не ограничивалась профессиональными журналистами, но охватывала НПО, исследователей и индивидуальных активистов. Право на доступ к информации не ограничивалось делами, в которых у заявителя было решение национального суда в его пользу, требующее государственный орган предоставить информацию, и этот орган не мог или не хотел выполнить это решение.

110.  Вмешивающиеся организации также утверждали, что право в соответствии с Конвенцией не должно ограничиваться конкретной категорией лиц; роль конкретного просителя в качестве общественного надзирателя лучше подходила для рассмотрения на стадии обоснования.

111.  В случаях, когда национальное законодательство предоставляло право на доступ к информации, это право должно применяться таким образом, который будет соответствовать статье 10, положению, которое, по мнению вмешивающихся организаций, включает право на доступ к информации.

112.  Вмешивающиеся организации расценили отказ в доступе к информации как вмешательство в соответствии со статьёй 10, а не неспособность государства осуществить какие-либо позитивные обязательства, как интерпретируется в соответствии со статьями 2, 6 и 8 Конвенции.

113.  Что касается соблюдения справедливого баланса между конкурирующими интересами защиты частной жизни и свободы выражения мнений, вмешивающиеся организации утверждали, что существует крайне мало возможностей для ограничения свободы выражения мнения по вопросам, представляющим общественный интерес, и право на защиту персональных данных не является абсолютным правом, но должно рассматриваться в связи с его функциями в обществе.

(iii)  Fair Trials

114.  Fair Trials утверждала, что “надзорный” контроль полицейского назначения адвокатов для юридической помощи был ключевой гарантией справедливых судебных процессов. Значительная общественная заинтересованность была прикреплена к информации об осуществлении таких назначений, и это нуждалось в максимальной защите в соответствии со статьёй 10.

115.  Право на юридическую помощь было признано краеугольным камнем правосудия, в частности, Принципами и методическими рекомендациями Организации Объединённых Наций о доступе к юридической помощи в системах уголовного правосудия, а также директивой 2013/48/EU о праве на доступ к адвокату в уголовных разбирательствах. Вопросы в отношении независимости назначенных полицией адвокатов были подняты рядом органов, в том числе Судом, в его решении по делу Martin v. Estonia (№ 35985/09, 30 мая 2013 г.),Организацией Объединённых Наций (“Ранний доступ к юридической помощи в системах уголовного правосудия: справочник для разработчиков политики и практиков”) и их собственным исследованием, представленным в 2012 г. “Практическое действие юридической помощи в ЕС”. По этой причине внешний контроль над полицейским назначением адвокатов для оказания юридической помощи являлся ключевой гарантией обеспечения прав на справедливый судебный процесс в соответствии со статьёй 6 Конвенции.

116.  При уравновешивании интересов государственных защитников и их права на неприкосновенность частной жизни в соответствии со статьёй 8 и конкурирующей заинтересованности НПО в функционировании системы юридической помощи в соответствии со статьёй 10, было важно различать роль адвоката в качестве агента системы общественного правосудия и неприкосновенность отношений клиента и адвоката. Списки государственных защитников были широко доступны общественности, что демонстрировало, что адвокаты, оказывающие юридическую помощь, в какой-то степени отказались от своих прав на неприкосновенность. Кроме того, публикация информации в отношении назначений не посягала на конфиденциальность отношений адвоката и клиента. Если национальный орган категоризировал информацию, как частную, а не как информацию, представляющую общественную заинтересованность, он должен был обосновать такое решение ссылкой на компенсирующие интересы, защищённые статьёй 10. Без такого уравновешивания нельзя было считать, что национальным властям удалось соблюсти справедливый баланс между соответствующими интересами. Если такое уравновешивание осуществилось, оно должно обязательно способствовать раскрытию информации о назначениях адвокатов, так как доступ к информации обеспечивал внешний контроль, и таким образом гарантировал соответствие статье 6 Конвенции, интересу значительно более важному, чем защита личности и коммерческой деятельности адвокатов.

2.  Оценка Суда

(a)  Применение статьи 10 и существование вмешательства

117.  Первый вопрос, который возникает в настоящем деле, состоит в том, попадают ли проблемы, на которые жаловалась организация-заявитель, в сферу влияния статьи 10 Конвенции. Суд отмечает, что пункт 1 этой статьи предусматривает, что “право на свободу выражения мнений ... должно включать свободу придерживаться мнений и получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны органов государственной власти”. В ней не уточняется, в отличие от сравнительных положений в других международных документах (см. пункты 36-37, 60 а также 63 выше и 140 и 146-47 ниже), что она охватывает свободу запрашивать информацию. Для определения того, повлёк ли оспариваемый отказ со стороны национальных властей в предоставлении организации-заявителю доступа к запрашиваемой информации вмешательство в её права в соответствии со статьёй 10, Суд должен применить более общий анализ этого положения с целью установления, воплощает ли оно право на доступ к хранимой государством информации, как утверждают НПО-заявитель и неправительственные вмешивающиеся третьи стороны, но что оспаривается ответчиком и вмешивающимися правительственными третьими сторонами, и если да - до какой степени .

(i)  Предварительные замечания в отношении толкования Конвенции

118.  Суд подчеркнул, что, как международный договор, Конвенция должна толковаться в свете правил толкования, предусмотренных в статьях 31 - 33 Венской Конвенции 23 мая 1969 о Праве международных договоров (см. Golder, цит. выше, § 29; Lithgow and Others v. the United Kingdom, 8 июля 1986, §§ 114 и 117, серия A № 102; Johnston and Others v. Ireland, 18 декабря 1986, §§ 51 и далее, серия A № 112; и Witold Litwa v. Poland, № 26629/95, §§ 57-59, ECHR 2000-III).

119.  Таким образом, в соответствии с Венской Конвенцией, Суд должен уточнить обычное значение, которое необходимо придавать словам в их контексте и в свете объекта и цели положения, из которого они выведены (см. Johnston and Others, цит. выше, § 51, и статья 31 § 1 Венской Конвенции, приведенная выше в пункте 35).

120.  Также необходимо принимать во внимание тот факт, что контекст этого положения является договором для эффективной защиты индивидуальных прав человека, и что Конвенцию следует также рассматривать в целом, и толковать таким способом, чтобы защищать международное соответствие и гармонию между её различными положениями (см. Stec and Others v. the United Kingdom (реш.) [GC], №№ 65731/01 и 65900/01, §§ 47-48, ECHR 2005-X, и Rantsev, цит. выше, § 274).

121.  Суд подчёркивает, что объект и цель Конвенции, как инструмента защиты прав человека, требуют, чтобы её положения толковались и применялись таким образом, который делает её права практическими и эффективными, а не теоретическими и иллюзорными (см. Soering v. the United Kingdom, 7 июля 1989, § 87, серия A № 161).

122.  Кроме того, Конвенция состоит не только из взаимных обязательств между договаривающимися государствами (см. Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], № 46827/99 и 46951/99, § 100, ECHR 2005-I, и Ireland v. the United Kingdom, 18 января 1978, § 239, серия A № 25).

123.  Следует принимать во внимание все соответствующие правила и принципы международного права, применимые в отношениях между Договаривающимися Сторонами (см. Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland [GC], № 5809/08, § 134, 21 июня 2016); Конвенцию нельзя толковать в вакууме, она должна в максимально возможной степени толковаться в гармонии с другими положениями международного права, частью которых она является (см., например, Al-Adsani v. the United Kingdom [GC], № 35763/97, § 55, ECHR 2001-XI; Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland [GC], № 45036/98, § 150, ECHR 2005-VI; Hassan v. the United Kingdom [GC], № 29750/09, §§ 77 и 102, ECHR 2014; и статья 31 § 3 (c) Венской Конвенции, приведенная выше в пункте 35).

124.  Являясь набором правил и принципов, принятых подавляющим большинством государств, общие международные или национально-правовые стандарты Европейских Государств отражают реальность, которую Суд не может не принять во внимание, когда он призван уточнить объём положения Конвенции (см.  Opuz v. Turkey, № 33401/02, § 184, ECHR 2009). Консенсус, истекающий из специализированных международных документов и из практики Договаривающихся Государств может являться значительным соображением для Суда, когда он толкует положения Конвенции в конкретных делах (см. Bayatyan v. Armenia [GC], № 23459/03, § 102 и §§ 108-10, ECHR 2011, в котором было признано, что возражение против военной службы попадало в сферу влияния статьи 9; Scoppola v. Italy (№ 2) [GC], № 10249/03, §§ 104-109, 17 сентября 2009, о принципе ретроспективности более мягкого уголовного права в соответствии со статьёй 7; и Rantsev, цит. выше, §§ 278-82, о применимости статьи  4 к торговле людьми).

125.  Наконец, необходимо воспользоваться вспомогательными средствами толкования, включая подготовительные материалы (travaux préparatoires) договора, для подтверждения значения, определённого в соответствии с вышеуказанными стадиями, или для установления значения, если в противном случае оно будет двусмысленным, неясным, или явно абсурдным или необоснованным (см. Saadi v. the United Kingdom [GC], № 13229/03, § 62, ECHR 2008, и статью 32 Венской Конвенции, цит. выше в пункте 35). Из прецедентного права видно, что подготовительные материалы не устанавливают границы для вопроса о том, может ли право считаться попадающим в сферу влияния статьи Конвенции, если существование такого права поддерживалось растущим уровнем взаимопонимания, возникшего в данной области (см., например Sigurður A. Sigurjónsson v. Iceland, 30 июня 1993, § 35, серия А № 264).

(ii)  Прецедентное право Конвенции

126.  В свете вышеизложенных принципов Суд рассмотрит, может ли право на доступ к хранимой государством информации как таковое рассматриваться, как попадающее в сферу влияния “свободы выражения мнений” в соответствии со статьёй 10 Конвенции, и до какой степени, несмотря на тот факт, что такое право не очевидно из текста этого положения. Ответчик и вмешивающееся Правительство утверждали, в частности, что авторы Конвенции исключили упоминание права на доступ к информации из текста Конвенции именно из-за того, что они не рассчитывали, что Договаривающиеся Стороны могут предположить о существовании такого обязательства (см. также пункты 69 и 101 выше).

127.  Суд напоминает, что вопрос о том, может ли жалоба заявителя об отказе в доступе – в отсутствие выраженной ссылки на доступ к информации в статье 10 Конвенции – всё равно рассматриваться, как попадающая в сферу влияния этого положения, является вопросом, который был темой постепенного разъяснения в прецедентном праве Конвенции в течение многих лет, со стороны бывшей Европейской Комиссии по Правам Человека (см., наиболее заметно, Sixteen Austrian Communes and Some of Their Councillors v. Austria, № 5767/72 и т.д, решение Комиссии от 31 мая 1974, ежегодник 1974, стр. 338; X. v. Federal Republic of Germany, № 8383/78, решение Комиссии от 3 октября 1979, Решения и доклады (DR) 17, стр. 227; Clavel v. Switzerland, № 11854/85, решение Комиссии от 15 октября 1987, DR 54, стр. 153; A. Loersch and Nouvelle Association du Courrier v. Switzerland, №№ 23868/94 и 23869/94, решение Комиссии от 24 февраля 1995, DR 80, стр. 162; Bader v. Austria, № 26633/95, решение комиссии от 15 мая 1996; Nurminen and Others v. Finland, № 27881/95, решение Комиссии от 26 февраля 1997; и Grupo Interpres SA v. Spain, № 32849/96, решение Комиссии от 7 апреля 1997, DR 89, стр. 150) и со стороны Суда, который в пункте 74 своего решения 1987 г. по делу Leander изложил подход, который должен был стать стандартной судебной позицией по этому вопросу в последующие годы:

“[П]раво на свободу получения информации в целом запрещает Правительству мешать лицу при получении информации, которую другие хотят или могут хотеть выдать ему. Статья 10, в обстоятельствах, аналогичных настоящему делу, не наделяет лицо правом на доступ к реестру, содержащему информацию о его личной позиции, и не воплощает обязательство Правительства по выдаче лицу такой информации”

128.  Таким образом пленарный Суд в деле Gaskin (цит. выше, § 52) в 1989 г. и Большая Палата в деле Guerra в 1998 г. подтвердили этот подход, Большая Палата добавила в последнем решении, что свобода получения информации “не может толковаться как возлагающая на государство, в обстоятельствах, аналогичных обстоятельствам настоящего дела, позитивное обязательство по сбору и распространению информации по собственной инициативе (см. § 53 решения Guerra, цит. выше; см. также Sîrbu and Others v. Moldova, №№ 73562/01, 73565/01, 73712/01, 73744/01, 73972/01 и 73973/01, §§ 17-19, 15 июня 2004). В 2005 г. Большая Палата придерживалась той же линии обоснования в деле Roche (цит. выше, § 172), она отметила, что Суд ранее поступал так в деле Eccleston v. the United Kingdom ((реш.), № 42841/02, 18 мая 2004) и Jones v. the United Kingdom ((реш.), № 42639/04, 13 сентября 2005).

129.  Дела, упомянутые в предыдущем пункте, аналогичны в том, что заявители запрашивали о доступе к информации, которая касалась их частной жизни. В то время, как Суд отметил, со ссылкой на конкретные обстоятельства данных дел, что право на доступ к информации не гарантировалось в соответствии со статьёй 10, он признал, что запрашиваемая информация относилась к личной и/или семейной жизни таким образом, что она попадала в сферу влияния статьи 8 Конвенции (см. Gaskin, цит. выше, § 37) или делеле статью 8 применимой (см. Leander, § 48; Guerra and Others, § 57; и Roche, §§ 155-56, все цит. выше).

130.  Позже, в деле Dammann (цит. выше, § 52), Суд постановил, что сбор информации был ключевым подготовительным шагом в журналистике и неотъемлемой, защищённой частью свободы прессы (см. также Shapovalov, цит. выше). Это соображение, без дальнейшего обсуждения, было развито в деле Sdruženi Jihočeské Matky (цит. выше). Суд впервые сослался на принципы, закреплённые в деле Leander, Guerra и Roche и отметил, что “сложно вывести из Конвенции общее право на доступ к административным данным и документам (см. Loiseau v. France (реш.), № 46809/99, ECHR 2003-XII (выдержки)”. После этого, ссылаясь на дело Grupo Interpres SA (цит. выше), он постановил, что оспоренный отказ государственного органа в предоставлении доступа к соответствующим административным документам, которые были широко доступны, являлся вмешательством в право заявителя на получение информации, гарантируемое статьёй 10 Конвенции. Как и в ситуации в деле Grupo Interpres SA, жалоба в соответствии с Конвенцией в деле Dammann относилась к применению обязанности, возложенной национальным законодательством, по предоставлению доступа к требуемым документам, подлежащим определённым условиям. Удовлетворившись тем, что оспоренное ограничение не было несоразмерным преследуемой законной цели, Суд впоследствии объявил жалобу неприемлемой по причине отчётливой необоснованности.

131.  Впоследствии, в ряде решений, последовавших за вышеупомянутым решением по делу Sdruženi Jihočeské Matky, Суд признал, что имело место вмешательство в право, защищённое статьёй 10 § 1 в ситуациях, когда считалось, что заявитель имел установленное право на информацию в соответствии с национальным законодательством, в частности, основанное на окончательном судебном решении, но когда власти не могли осуществить это право. Кроме того, при признании существования вмешательства Суд принимал во внимание соображение о том, что доступ к соответствующей информации был ключевым элементом для осуществления права заявителя на свободу осуществления мнений, или что он формировал часть законного сбора информации, представляющей общественный интерес, с намерением распространения этой информации среди общественности, и таким образом способствовал общественным дискуссиям (см. Kenedi, 26 мая 2009, § 43; Youth Initiative for Human Rights, 25 июня 2013, § 24; Roşiianu, 24 июня 2014, § 64; и Guseva, 14 февраля 2015, § 55; все цит. выше, и все ссылки в этом контексте на дело Társaság, описанное в подробностях ниже). Имея дело со сравнимыми обстоятельствами в деле Gillberg (решение от 3 апреля 2012, г., цит. выше), Большая Палата воспользовалась аналогичным подходом (см. § 93 этого решения, цит. выше), напоминая принцип из дела Leander о том, что “статья 10 запрещает Правительству мешать человеку в получении информации от других лиц, которые хотят или могут хотеть выдать ему информацию” (там же, § 83). Оглядываясь назад, Суд считает, что эта линия прецедентного права являлась не отклонением, а, скорее, продолжением принципов дела Leander, в том, что она относилась к ситуациям, в которых, как описывается вмешивающимся Правительством, одна ветвь государства признала право на получение информации, но другая ветвь государства нарушила или не смогла осуществить это право.

132.  Одновременно с вышеупомянутой линией прецедентного права возник тесно связанный подход, а именно подход, изложенный в решениях Társaság и Österreichische Vereinigung (соответственно, от 14 апреля 2009 г. и 28 ноября 2013 г., оба цит. выше). В этом подходе Суд признал, при определённых условиях – независимо от соображений национального права, превалирующих в делах Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu и Guseva – существование ограниченного права на доступ к информации, как части свобод, закреплённых в статье 10 Конвенции. В деле Társaság Суд подчеркнул социальную “надзорную” роль организации-заявителя и отметил, используя обоснование, которое было подтверждено в делах Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu и Guseva, что организация-заявитель участвовала в законном сборе информации по вопросам общественной важности (запрос со стороны политика о пересмотре соответствия с конституцией уголовного законодательства, касающегося преступлений, связанных с наркотиками), и что власти вмешались в подготовительную стадию этого процесса, создав административное препятствие. Поэтому монополизация информации Конституционным Судом являлась разновидностью цензуры. Кроме того, учитывая, что намерением организации-заявителя было распространение среди общественности информации, собранной из конституционной жалобы, и, таким образом, способствование общественным дискуссиям в отношении законодательства о преступлениях, связанных с наркотиками, её право на распространение информации было отчётливо нарушено (см. Társaság, §§ 26 - 28). Сравнительные выводы были достигнуты в деле Österreichische Vereinigung (см. § 36 этого решения).

133.  Тот факт, что Суд ранее в своём прецедентном праве не озвучивал отношения между принципами дела Leander и более поздними разработками, описанными выше, не говорит об их противоречивости или несоответствии. Изречение о том, что “право на свободу получения информации запрещает Правительству мешать человеку при получении информации, которую другие хотят или могут хотеть выдать ему”, как представляется, было основано на том, что может считаться буквальным прочтением статьи 10. Это повторилось на пленарных заседаниях и в решениях Большой Палаты по делам Guerra and Others, Gaskin и Roche (а также по делу Gillberg). Однако, постановив, что статья 10, в обстоятельствах, аналогичных обстоятельствам в делах Guerra and Others, Gaskin и Roche, не наделяла лицо правом доступа к соответствующей информации и не воплощала обязательство Правительства по выдаче такой информации, Суд, тем не менее, не исключает существование такого права у лица или соответствующего обязательства у государства в других обстоятельствах. Вышеупомянутое недавнее прецедентное право (включая дело Gillberg) может рассматриваться, как иллюстрирующее виды обстоятельств, в которых Суд был готов признать индивидуальное право на доступ к хранимой государством информации. Для целей рассмотрения настоящего дела Суд считает полезным более широко рассмотреть вопрос степени, в которой право на доступ к информации может быть выведено из статьи 10 Конвенции.

(iii)  Подготовительные материалы

134.  Суд отмечает с самого начала доводы Правительства Соединённого Королевства, опиравшегося на статью 31 § 1 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г., о том, что обычное значение формулировки, используемой Договаривающимися Государствами, должно быть главным способом толкования Конвенции (см. пункт 99 выше). По мнению правительства Соединённого Королевства, явной целью статьи 10 было возложение негативных обязательств на органы государства по воздержанию от вмешательства в право на сообщения. Позитивная обязанность государства по предоставлению доступа к информации не было гарантировано формулировкой статьи 10 § 1, что подтверждалось подготовительными материалами, так как право “искать” информацию было специально исключено из окончательного текста статьи 10.

135.  Что касается подготовительных материалов по статье 10, Суд отмечает, что это правда, что формулировка предварительного проекта Конвенции, подготовленного Комитетом Экспертов на его первом заседании 2-8 февраля 1950 г., была идентичной статье 19 Всеобщей Декларации и содержала право искать информацию. Однако в более поздних версиях текста право искать информацию больше не появлялось (см. пункты 44-49 выше). Нет никаких данных о каких-либо обсуждениях, повлекших это изменение, или вообще о какой-либо дискуссии в отношении конкретных элементов, которые составляли свободу выражения мнений (сравните и сопоставьте Young, James and Webster v. the United Kingdom, 13 августа 1981, §§ 51-52, серия A № 44).

Поэтому Суд не убеждён, что какое-либо последовательное значение может быть приписано подготовительным материалам в отношении возможности толкования статьи 10 § 1, как включающей право на доступ к информации в данном контексте. Он также не убеждён, что не существуют обстоятельства, в которых такое толкование может найти поддержку в обычном значении слов “получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственной власти” или в объекте и цели статьи 10.

136.  Напротив, стоит отметить, что история написания Протокола № 6 раскрывает общее понимание между органами и учреждениями Совета Европы того, что пункт 1 статьи 10 Конвенции в своей оригинальной формулировке, может обоснованно считаться уже включающим “свободу искать информацию”.

В частности, в своём Мнении о проекте Протокола № 6 Суд счёл, что свобода получать информацию, гарантируемая статьёй 10, подразумевала свободу искать информацию, но, как отмечено в Объяснительном докладе, не подразумевала какие-либо обязательства со стороны власти по её предоставлению. Кроме того, в Мнении Европейской Комиссии по Правам Человека о том же проекте Протокола говорилось, что хотя в статье 10 не упоминалась свобода искать информацию, нельзя было исключить, что такая свобода была включена, по смыслу, среди свобод, защищённых этой статьёй, и что в некоторых обстоятельствах статья 10 включала право на доступ к документам, которые не являлись общедоступными. Комиссии было необходимо оставить возможности развития для судебной интерпретации статьи 10 (см. пункт 51 выше).

137.  В том же ключе, по причинам, изложенным ниже, Суд считает, что в некоторых видах ситуаций и при определённых условиях могут существовать весомые аргументы в пользу включения в это положение индивидуального права на доступ к хранимой государством информации и обязательства государства по предоставлению такой информации.

(iv) Сравнительное и международное право

138.  Как уже отмечено (в пункте 123) выше, Конвенцию нельзя толковать в вакууме, она должна, в соответствии с критерием, содержащимся в статье 31 § 3(c) Венской Конвенции (см. пункт 35 выше), толковаться в гармонии с другими положениями международного права, частью которого она является. Кроме того, принимая во внимание особый характер Конвенции как документа по правам человека, содержащего основные правила характера национального права, возлагающие на государства обязательства по отношению к лицам, Суд может также принимать во внимание события в национальных правовых системах, обозначающие единый или общий подход или развивающийся консенсус между Договаривающимися Государствами в данной области (см., в этом отношении, Marckx v. Belgium, 13 июня 1979, § 41, серия A № 31, и Stafford v. the United Kingdom [GC], № 46295/99, §§ 67-68, ECHR 2002-IV).

139.  В этом отношении Суд отмечает, что в подавляющем большинстве Договаривающихся Государств, фактически, во всех тридцати одном из опрошенных государств, за одним исключением, национальное законодательство признаёт уставное право на доступ к информации и/или официальным документам, хранимым государственными органами, в качестве самостоятельного права, направленного на укрепление прозрачности в контексте государственных дел в целом (см. пункт 64 выше). Хотя эта цель шире, чем цель продвижения права на свободу выражения мнений, Суд удовлетворён существованием широкого консенсуса среди государств-членов Совета Европы в отношении необходимости признания индивидуального права на доступ к хранимой государством информации для того, чтобы позволить публике контролировать и формировать мнение о любых вопросах общественной заинтересованности, включая вопрос о характере функционирования государственной власти в демократическом обществе.

140.  Высокий уровень консенсуса также возник на международном уровне. В частности, право на запрашивание информации отчётливо гарантируется статьёй 19 (положением, соответствующим гарантии свободы слова в статье 10 Конвенции) Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах 1966 г., документа, ратифицированного всеми сорока семью Договаривающимися Сторонами Конвенции, включая Венгрию (и все из которых, кроме Швейцарии и Соединённого Королевства, признали право на индивидуальную петицию в соответствии с Факультативным Протоколом). Это же право закреплено в статье 19 Всеобщей Декларации ООН.

141.  В этой связи важно отметить, что существование права на доступ к информации было подтверждено Комитетом по Правам Человека ООН (КПЧ) в ряде случаев. Комитет подчеркнул важность доступа к информации в демократическом процессе, и связь между доступом автора к информации и его возможностью распространять информацию и мнения по вопросам общественной заинтересованности среди граждан. Он считал, что свобода мысли и выражения включала защиту права на доступ к хранимой государством информации. В одном деле он отметил, что, в то время, как право на запрашивание информации могло осуществляться без необходимости доказывать прямую заинтересованность или личное участие, функции организации-автора в качестве надзорного органа и особый характер запрашиваемой информации гарантировали вывод о том, что на автора напрямую влиял соответствующий отказ (см. пункты 39-41 выше).

142.  Суд также отмечает, что, принимая во внимание Специального Докладчика ООН о свободе мнения и свободе выражения, право на запрашивание и получение информации является ключевым элементом права на свободу выражения, которое охватывает общее право общественности на доступ к информации, представляющей общественную заинтересованность, право лиц на запрашивание информации в отношении их, которая может повлиять на их индивидуальные права, и право СМИ на доступ к информации (см. пункт 42 выше).

143.  Следует признать, что вышеизложенные соображения были приняты, принимая во внимание статью 19 Пакта, формулировка которой отличается от формулировки статьи 10 Конвенции. Для Суда, однако, их важность в настоящем деле исходит из того вывода, что право на доступ к данным и документам, представляющим общественную заинтересованность, было присуще свободе выражения мнений. Для органов ООН право общественных наблюдателей на доступ к хранимой государством информации для выполнения своих обязанностей в качестве общественных наблюдателей, то есть, для распространения информации и идей, являлось следствием права общественности на получение информации по вопросам общественной заинтересованности (см. пункты 39-42 выше).

144.  Кроме того, статья 42 Хартии Основных Прав Европейского Союза, а также Регламент (EC) № 1049/2001 Европейского Парламента и Суда от 30 мая 2001 г. гарантируют гражданам право на доступ к документам, хранимым учреждениями ЕС, за исключениями, изложенными в статье 4 Регламента (см. пункты 55-56 выше).

145.  Кроме того, право на доступ к государственным документам было признано Комитетом Министров Совета Европы в Рекомендации Rec (2002) 2 о доступе к официальным документам, которая гласит, что государства-участники должны, за некоторыми исключениями, гарантировать право каждого на доступ, по запросу, к официальным документам, хранимым государственными органами (см. пункт 52 выше). Кроме того, принятие Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам, несмотря на то, что она пока что была ратифицирована только семью государствамизучастниками, обозначает непрерывную эволюцию по направлению к признанию обязанности государства по предоставлению доступа к государственной информации (для других примеров случаев, в которых Суд ранее принимал во внимание международные документы, не ратифицированные всеми или большинством государств-участников Конвенции, см. Glass v. the United Kingdom, № 61827/00, § 75, ECHR 2004‑II, и Öneryıldız v. Turkey [GC], № 48939/99, § 59, ECHR 2004‑XII; или которые не были обязывающими в рассматриваемое время, см. Christine Goodwin v. the United Kingdom [GC], № 28957/95, ECHR 2002‑VI; Vilho Eskelinen and Others v. Finland [GC], № 63235/00, ECHR 2007‑II; и Marckx, цит. выше, §§ 20 и 41). Таким образом, даже если в настоящем деле не поднимается вопрос полноценного права на доступ к информации, упомянутая выше Конвенция, по мнению Суда, обозначает определённую тенденцию по направлению к европейскому стандарту, что следует рассматривать, как важное соображение.

146.  Для исследования Суда также назидательно принять во внимание события в отношении признания права на доступ к информации в других региональных системах защиты прав человека. Наиболее примечательным является толкование Межамериканским Судом по Правам Человека статьи 13 Американской Конвенции о правах человека, изложенное в деле Claude Reyes et al. v. Chile, которая отчётливо гарантирует право на запрашивание и получение информации. Межамериканский Суд счёл, что право на свободу мысли и выражение включало защиту права на доступ к хранимой государством информации (см. пункт 61 выше).

147.  Можно также упомянуть Декларацию Принципов Свободы выражения мнений в Африке, принятую Африканской Комиссией по правам человека и народов в 2002 г. В то время, как статья 9 Африканской Хартии прав человека и народов не ссылается на право запрашивания информации, Декларация Принципов отчётливо гласит, что “свобода выражения мнений и информации, включая право искать, получать и распространять информацию и идеи... является основным и неотъемлемым правом человека” (см. пункт 63 выше).

148.  Таким образом, как видно из приведенных выше соображений, с момента принятия Конвенции национальные законы подавляющего большинства государств-членов Совета Европы, вместе с соответствующими международными документами, действительно эволюционировали до той степени, что в Европе (и за её пределами) развился широкий консенсус о необходимости признания индивидуального права на доступ к хранимой государством информации с целью помощи общественности в формировании мнения по вопросам общей заинтересованности.

(v)  Подход Суда к применимости статьи 10

149.  На основании вышеизложенного Суд не считает, что ему мешают толковать статью 10 § 1 Конвенции, как включающую право на доступ к информации.

150.  Суд осведомлён о важности правовой определённости в международном праве и о том аргументе, что от государств нельзя ожидать выполнения международных обязательств, с которыми они не соглашались с самого начала. Он считает, что в интересах правовой определённости, предсказуемости и равенства перед правом он не должен без убедительной причины отклоняться от прецедентов, изложенных в предыдущих делах (см. Mamatkulov and Askarov, цит. выше, § 121, и Chapman v. the United Kingdom [GC], № 27238/95, § 70, ECHR 2001-I). Так как Конвенция является в первую очередь системой для защиты прав человека, следует принимать во внимание изменяющиеся условия в Договаривающихся Государствах и Суд должен, например, реагировать на любую эволюционирующую конвергенцию относительно стандартов, которые должны быть достигнуты (см. Biao v. Denmark [GC], № 38590/10, § 131, 24 мая 2016).

151.  С момента исследования прецедентного права учреждений Конвенции, описанного в пунктах 127-132 выше, выясняется, что имела место значительная эволюция в пользу признания, при определённых условиях, права на свободу информации в качестве неотъемлемого элемента свободы получения и распространения информации, закреплённой в статье 10 Конвенции.

152.  Суд также отмечает, что это развитие также отражено в позиции, принятой международными правозащитными органами, связывающими право надзорных организаций на доступ к информации с их правом на распространение информации и правом широкой общественности на получение информации и идей (см. пункты 39-42 и 143 выше).

153.  Кроме того, исключительную важность представляет тот факт, что, в соответствии с информацией, доступной Суду, почти все из тридцати одного опрошенного государства-участника Совета Европы приняли законодательство о свободе информации. Дальнейшим показателем общей позиции в этом контексте является существование Конвенции о доступе к официальным документам.

154.  В свете этих событий и в ответ на развивающуюся конвергенцию в отношении стандартов защиты прав человека, которые необходимо достичь, Суд считает, что прояснение принципов дела Leander в обстоятельствах, аналогичных рассматриваемым в настоящем деле, является уместным.

155.   Цель Конвенции, как документа для защиты прав человека, требует, чтобы её положения толковались и применялись таким образом, который делает её права практическими и эффективными, а не теоретическими и иллюзорными (см. Soering, цит. выше, § 87). Как отчётливо демонстрируется недавним прецедентным правом Суда и постановлениями других правозащитных органов, постановление о том, что право на доступ к информации ни при каких обстоятельствах не может попадать в сферу влияния статьи 10 Конвенции, приведёт к ситуациям, при которых свобода “получения и распространения” информации нарушается таким образом и до такой степени, что это нанесёт удар самой сути свободы выражения мнений. С точки зрения Суда, в обстоятельствах, при которых доступ к информации жизненно важен для осуществления прав заявителя на получение и распространение информации, отказ в доступе может являться вмешательством в это право. Принцип защиты прав в соответствии с Конвенцией практическим и эффективным образом требует, чтобы заявитель в такой ситуации был способен опираться на защиту статьи 10 Конвенции.

156.  Вкратце, пришло время прояснить классические принципы. Суд продолжает считать, что “право на свободу получения информации запрещает Правительству мешать лицу получать информацию, которую другие хотят или могут хотеть выдать ему”. Кроме того, “право на получение информации не может быть истолковано, как возлагающее на государство позитивные обязанности по сбору и распространению информации по собственной инициативе”. Суд также считает, что статья 10 не наделяет лицо правом доступа к информации, хранимой органами государственной власти, и не обязывает Правительство выдавать такую информацию лицу. Однако, как видно из вышеприведенного анализа, такое право или обязанность может возникнуть, в первую очередь, когда о раскрытии информации было указано судебным постановлением, которое приобрело законную силу (что не является проблемой в данном деле) и, во-вторых, в обстоятельствах, при которых доступ к информации является ключевым для осуществления лицом его права на свободу выражения мнений, в частности, “свободу получать и распространять информацию”, и в случаях, когда отказ является вмешательством в это право.

(vi)  Предельные критерии в отношении права доступа к хранимой государством информации

157.  Является ли отказ в доступе к информации вмешательством в права заявителя на свободу выражения мнений, и если да - в какой степени, следует оценивать в каждом индивидуальном деле и в свете его конкретных обстоятельств. Для дальнейшего определения объёма такого права, Суд считает, что недавнее прецедентное право, на которое ссылались выше (см. пункты 131-32 выше) предлагает ценные примеры критериев, которые должны быть важными.

(α)  Цель запроса информации

158.  Во-первых, предпосылкой должно быть то, что целью лица, запрашивающего доступ к информации, хранимой государственным органом, является обеспечение его свободы “получать и распространять информацию и идеи” среди других. Таким образом Суд подчеркнул то, является ли сбор информации важным подготовительным шагом в журналистской деятельности или в иной деятельности, являющейся ключевой частью общественной дискуссии или создающей форум для неё (см., с необходимыми изменениями, Társaság, цит. выше, §§ 27-28; и Österreichische Vereinigung, цит. выше, § 36).

159.  В этом контексте можно напомнить, что в области свободы прессы Суд постановил, что “в силу ‘обязанностей и ответственностей’, присущих осуществлению свободы выражения мнений, гарантия, обеспеченная статьёй 10 журналистам в отношении отчётности по вопросам общего интереса, предоставляется при условии, что они действуют добросовестно для предоставления точной и надёжной информации в соответствии с этикой журналистики” (см. Goodwin v. the United Kingdom, 27 марта 1996, § 39, Reports 1996-II; Fressoz and Roire v. France [GC], № 29183/95, § 54, ECHR 1999-I; и Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway [GC], № 21980/93, § 65, ECHR 1999-III). Те же соображения применяются к НПО, осуществляющим функцию общественного надзора (см. больше по этому аспекту ниже).

Поэтому, для того, чтобы статья 10 начала действовать, необходимо выяснить, действительно ли запрашиваемая информация была необходима для осуществления свободы выражения мнений (см. Roşiianu, цит. выше, § 63). С точки зрения Суда, получение доступа к информации будет считаться необходимым, если её удержание помешает или нарушит осуществление лицом его права на свободу выражения мнений (см. Társaság, цит. выше, § 28), включая свободу “получать и распространять информацию и идеи”, в соответствии с такими “обязанностями и ответственностями”, которые могут исходить из пункта 2 статьи 10.

(β)  характер искомой информации

160.  Суд ранее признавал, что отказ в доступе к информации являлся вмешательством в право заявителя на получение и распространение информации в ситуациях, когда запрашиваемые данные представляли “фактическую информацию в отношении использования электронных способов наблюдения” (см. Youth Initiative for Human Rights, цит. выше, § 24), “информацию о конституционной жалобе” и “по вопросу общественной важности” (см. Társaság, цит. выше, §§ 37-38), “оригинальные документальные источники для законного исторического исследования” (см. Kenedi¸ цит. выше, § 43), и решения, касающиеся комиссий по сделкам в отношении недвижимости (см. Österreichische Vereinigung, цит. выше, § 42), придавая весомое значение присутствию конкретных категорий информации, которая, как представляется, представляет общественный интерес.

161.  Придерживаясь этого подхода, Суд считает, что информация, данные или документы, к которым запрашивается доступ, обычно должны соответствовать критерию общественного интереса для того, чтобы вызвать необходимость раскрытия в соответствии с Конвенцией. Такая необходимость может существовать в случаях, когда, в частности, раскрытие обеспечивает прозрачность манеры осуществления государственных дел и характера интереса для общества в целом, и таким образом позволяет широкой общественности участвовать в государственном управлении .

162.  Суд подчеркнул, что определение того, что может являться темой общественной заинтересованности, будет зависеть от обстоятельств каждого дела. Общественная заинтересованность относится к вопросам, которые воздействуют на общественность до такой степени, что она может законно заинтересоваться ими, которые привлекают её внимание, или которые касаются её в значительной степени, особенно в том, что они влияют на благополучие граждан или жизнь сообщества. Это также относится к вопросам, которые могут вызвать серьёзные споры, которые касаются важной социальной темы, или которые относятся к проблеме, в информации о которой общественность может быть заинтересована. Общественная заинтересованность не может быть уменьшена до общественной жажды информации о частной жизни других лиц, или до тяги аудитории к сенсационности, или даже вуайеризму. Для того, чтобы выяснить, относится ли публикация к теме общей важности, необходимо оценить публикацию в целом, принимая во внимание контекст, в котором она появляется (см. Couderc and Hachette Filipacchi Associés v. France [GC], № 40454/07, §§ 97 - 103, ECHR 2015 (выдержки), с дальнейшими ссылками).

163.  В этой связи привилегированное положение, предоставленное Судом в его прецедентном праве политической речи и дискуссии по вопросам общественной заинтересованности является важным. Обоснование для предоставления минимального объёма в соответствии со статьёй 10 § 2 Конвенции для ограничения таких выражений (см. Lingens v. Austria, 8 июля 1986, §§ 38 и 41, серия A № 103, и Sürek v. Turkey (№ 1) [GC], № 26682/95, § 61, ECHR 1999-IV), аналогично выступает в пользу предоставления права на доступ в соответствии со статьёй 10 § 1 к такой информации, хранимой государственными органами.

(γ)  Роль заявителя

164.  Логическое последствие двух критериев, изложенных выше – критерия в отношении цели запроса об информации и второго, касающегося характера запрашиваемой информации – состоит в том, что особая роль лица, запрашивающего информацию при “получении и распространении” её среди общественности имеет особую важность. Таким образом, при оценке того, вмешалось ли государство-ответчик в права заявителя в соответствии со статьёй 10, отказав ему в доступе к определённым документам, Суд ранее придавал особое значение роли заявителя в качестве журналиста (см. Roşiianu, цит. выше, § 61) или в качестве социального надзорного органа или неправительственной организации, деятельность которой относится к вопросам, представляющим общественный интерес (см. Társaság, § 36; Österreichische Vereinigung, § 35; Youth Initiative for Human Rights, § 20; и Guseva, § 41, все цит. выше).

165.  В то время, как статья 10 гарантирует свободу выражения мнений “каждому человеку”, практикой Суда являлось признание ключевой роли прессы в демократическом обществе (см. De Haes and Gijsels v. Belgium, 24 февраля 1997, § 37, Reports 1997-I)и особого положения журналистов в этом контексте. Суд постановил, что гарантии, которые должны быть предоставлены прессе, являются особенно значимыми (см. Goodwin, цит. выше, § 39, и Observer and Guardian v. the United Kingdom, 26 ноября 1991, § 59, серия A № 216). Жизненно важная роль СМИ в содействии и способствовании праву общественности на получение и распространение информации и идей была неоднократно признана Судом следующим образом:

“Обязанность прессы состоит в том, чтобы разглашать – в соответствии с её обязательствами и ответственностью – информацию и идеи по всем вопросам общественной заинтересованности. Она не только имеет задачу по разглашению такой информации и идей: общественность также имеет право получать их. Если бы это было не так, пресса не могла бы отыгрывать свою жизненно важную роль ‘общественного надзора’ (см. Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway [GC], № 21980/93, §§ 59 и 62, ECHR 1999-III).”

166.  Суд также признал, что функция создания различных платформ для общественных дискуссий не ограничивается прессой, но может также осуществляться, в частности, неправительственными организациями, деятельность которых является ключевым элементом проинформированных общественных дискуссий. Суд признал, что когда НПО привлекает внимание к вопросам, представляющим общественный интерес, она осуществляет роль общественного надзора, важность которой аналогична важности роли прессы (см. Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], № 48876/08, § 103, ECHR 2013 (выдержки)) и может быть охарактеризована, как социальный “надзор”, гарантирующий в соответствии с Конвенцией защиту, аналогичную той, которая обеспечивается прессе (там же; Társaság, цит. выше, § 27; и Youth Initiative for Human Rights, цит. выше, § 20). Он признал, что гражданское общество делает важный вклад в обсуждение государственных дел (см., например, Steel and Morris v. the United Kingdom, № 68416/01, § 89, ECHR 2005-II; и Társaság, § 38, цит. выше).

167.  То, как общественные наблюдатели осуществляют свою деятельность, может оказывать серьёзное влияние на должное функционирование демократического общества. В интересах демократического общества дать возможность прессе осуществить её жизненно важную роль “общественного наблюдателя” при разглашении информации по вопросам общественной заинтересованности (см. Bladet Tromsø and Stensaas, цит. выше, § 59), и позволить НПО, контролирующим государство, заниматься аналогичной деятельностью. Принимая во внимание, что точная информация является инструментом их работы, лицам и организациям, осуществляющим надзорные функции, часто будет необходимо получать доступ к информации для осуществления их роли докладывания по вопросам, представляющим общественный интерес. Препятствия, созданные для затруднения доступа к информации, могут привести к тому, что лица, работающие в СМИ или связанных областях, больше не смогут эффективно исполнять свою роль “наблюдателя”, и это может отрицательно сказаться на их возможности  предоставлять точную и надёжную информацию (см. Társaság, цит. выше, § 38).

168.  Таким образом? Суд считает важным соображение о том, запрашивает ли лицо доступ к информации с целью информирования общественности в качестве “наблюдателя”. Однако это не значит, что право на доступ к информации должно применяться только к НПО и прессе. Он напоминает, что высокий уровень защиты также распространяется на академических исследователей (см. Başkaya and Okçuoğlu v. Turkey [GC], №№ 23536/94 и 24408/94, §§ 61-67, ECHR 1999-IV; Kenedi, цит. выше, § 42; и Gillberg, цит. выше, § 93) и авторов литературы по вопросам общественного интереса (см. Chauvy and Others v. France, № 64915/01, § 68, ECHR 2004-VI, и Lindon, Otchakovsky-Laurens and July v. France [GC], №№ 21279/02 и 36448/02, § 48, ECHR 2007-IV). Суд также напоминает, что, учитывая важную роль интернета в улучшении доступа общественности к новостям и облегчении распространения информации (см. Delfi AS v. Estonia [GC], № 64569/09, § 133, ECHR 2015), работа блоггеров и популярных пользователей СМИ может быть ассимилирована в работу “общественных наблюдателей” в том, что касается защиты, предоставляемой статьёй 10.

(δ)  Готовая и доступная информация

169.  При достижении своих выводов о том, что отказ в доступе нарушал статью 10, Суд ранее принимал во внимание тот факт, что запрашиваемая информация была “готовой и доступной” и не делала обязательным сбор каких-либо данных Правительством (см. Társaság, цит. выше, § 36, и, в противоположность, Weber v. Germany (реш.), № 70287/11, § 26, 6 января 2015 г.). С другой стороны, Суд отклонял зависимость национальных властей от предполагаемой сложности сбора информации в качестве основания отказа в предоставлении заявителю документов, когда причиной такой сложности была собственная практика властей (см. Österreichische Vereinigung, цит. выше, § 46).

170.  В свете вышеизложенного прецедентного права, и принимая во внимание формулировку статьи 10 § 1 (а именно, слова “без вмешательства со стороны органов государственной власти”), Суд считает, что тот факт, что запрашиваемая информация готова и доступна, должен являться важным критерием в общей оценке того, может ли отказ в предоставлении информации рассматриваться, как вмешательство в свободу “получения и распространения информации”, защищаемую этим положением.

(vii)  Применение этих критериев к настоящему делу

171.  Организация-заявитель утверждала, что она имела право в соответствии со статьёй 10 на получение доступа к запрашиваемой информации, так как целью запроса было завершение исследования в поддержку предложений о реформе системы государственных защитников и информирование общественности о вопросе, представляющем общественный интерес (см. пункт 95 выше). Однако, Правительство настаивало, что фактической целью исследования была дискредитация существующей системы государственных защитников (см. пункт 85 выше).

172.  Суд удовлетворён тем, что НПО-заявитель пожелала осуществить своё право на разглашение информации по вопросу общественной заинтересованности и запросила о доступе к информации для этой цели.

173.  Суд также отмечает довод Правительства о том, что запрошенная информация, а конкретно, имена адвокатов, назначенных в качестве государственных защитников, отнюдь не была обязательной для достижения выводов и публикации информации об эффективности системы государственных защитников. Впоследствии, по мнению Правительства, неразглашение этих персональных данных не помешало НПО-заявителю участвовать в общественных дискуссиях (см. пункт 77 выше). Правительство также оспорило полезность номинативной информации, утверждая, что анонимно обрабатываемые выдержки из соответствующих файлов удовлетворили бы потребности НПО-заявителя (см. пункт 84 выше).

174.  НПО-заявитель утверждала, что имена государственных защитников и количество назначений, выданных каждому из них, являлись информацией, которая была нужна для исследования и определения любых сбоев в системе (см. пункт 96 выше). НПО-заявитель также утверждала, что ключевым аспектом её публикации об эффективности системы государственных защитников было предполагаемое неравное распределение назначений.

175.  По мнению Суда, информация, запрошенная НПО-заявителем у полицейских управлений, была, бесспорно, в рамках темы её исследования. Для того, чтобы быть способной поддержать свои аргументы, НПО-заявитель пожелала собрать номинативную информацию об отдельных адвокатах для демонстрации любых повторяющихся схем назначения. Если бы НПО-заявитель ограничила своё исследование анонимной информацией, как предлагало Правительство, ей бы, по всей видимости, не удалось получить поддающиеся проверке результаты в поддержку её критики существующей системы. Кроме того, в отношении целостности или статистической важности спорной информации, Суд отмечает, что целью запроса о данных был охват всей страны, включая все окружные полицейские управления. Отказ двух управлений предоставить информацию создавал препятствие для проведения и публикации всеобъемлющего исследования. Таким образом, можно прийти к обоснованному выводу, что без соответствующей информации заявитель не мог способствовать общественным дискуссиям, пользуясь достоверной и надёжной информацией. Поэтому информация была “необходимой” по смыслу, описанному в пункте 159 выше, для осуществления заявителем его права на свободу выражения мнений.

176.  Что касается характера информации, Суд отмечает, что национальные власти не провели какую-либо оценку потенциального характера общественного интереса запрашиваемой информации, и были обеспокоены только статусом государственных защитников с точки зрения Закона о Данных. Закон о данных допускает очень мало исключений к общему правилу неразглашения персональных данных. Как только национальные власти установили, что государственные защитники не попадали в категорию “других лиц, выполняющих государственные обязанности”, которая была единственным важным исключением в конкретном контексте, им было запрещено рассматривать потенциальный интерес общественности к информации.

177.   Суд отмечает, что этот подход лишал обоснование общественной заинтересованностью, на которое опиралась НПО-заявитель, какой-либо значимости. С точки зрения Суда, однако, информация о назначении государственных защитников представляла отчётливую общественную заинтересованность, независимо от того, могли ли государственные защитники рассматриваться, как “другие лица, выполняющие государственные обязанности” согласно соответствующему национальному законодательству.

178.  Что касается роли НПО-заявителя, между сторонами есть общая точка зрения в отношении того, что настоящее дело касается устоявшейся организации общественного интереса, посвящённой распространению информации по вопросам прав человека и верховенства права. Её профессиональная позиция по вопросам, с которыми она имеет дело, и её охват широкой общественности не были поставлены под сомнение. Суд не видит причины сомневаться, что рассматриваемое исследование содержало информацию, которую НПО-заявитель обязалась распространить среди общественности, и которую общественность имела право получить. Кроме того, Суд удовлетворён тем, что для осуществления этой задачи НПО-заявителя ей необходимо было иметь доступ к запрошенной информации.

179.  Наконец, Суд отмечает, что информация была готова и доступна; и в Суде не утверждалось, что её раскрытие будет особо обременительным для властей (сравните и противопоставьте Weber, цит. выше).

(viii)  Заключение

180.  В целом, информация, запрашиваемая НПО-заявителем у соответствующих полицейских управлений, была необходимой для завершения исследования о функционировании системы государственных защитников, проводимого заявителем, как неправительственной правозащитной организацией, для способствования обсуждению вопроса, представляющего очевидный общественный интерес. Отказав ей в доступе к требуемой информации, которая была готова и доступна, национальные власти помешали НПО-заявителю в осуществлении её свободы получения и распространения информации, в манере, затрагивающей саму суть её прав в соответствии со статьёй 10. Поэтому имело место вмешательство в право, защищённое этим положением, которое применимо к настоящему делу. Поэтому возражения Правительства о том, что жалоба заявителя несовместима ratione materiae, должны быть отклонены.

(b)  Было ли вмешательство оправданным

181.  Для того, чтобы считаться оправданным, вмешательство в право НПО-заявителя на свободу выражения мнений должно быть “предписанным законом”, преследовать одну или несколько законных целей, упомянутых в пункте 2 статьи 10, и быть “необходимым в демократическом обществе”.

(i)  Соответствие законам

182.  Суд отмечает, что стороны не согласились насчёт того, было ли вмешательство в свободу выражения мнений НПО-заявителя “предписано законом”. Организация-заявитель опиралась на раздел 19(4) Закона о данных и утверждала, что он прямо предусматривал раскрытие персональных данных “других лиц, выполняющих государственные обязанности”, в то время, как не было никакого положения, которое запрещало бы раскрытие имён адвокатов, назначенных по должности. Правительство, в свою очередь, ссылалось на мнение Комиссара по Защите Данных и решения национальных судов, толкующие раздел 19(4) Закона о данных таким образом, что назначенные ex officio адвокаты не были “другими лицами, выполняющими государственные обязанности”, и поэтому их персональные данные не могли быть раскрыты. По его мнению, Суд должен исходить из установленных фактов и применимого права, в толковании национальных судов.

183.  Суд отмечает, что разница в мнениях сторон в отношении применимого права вытекает из их различающихся точек зрения по вопросу того, как государственные защитники должны характеризоваться в национальном законодательстве. По словам НПО-заявителя, они должны быть классифицированы, как “другие лица, выполняющие государственные обязанности”, в то время, как Правительство утверждало, что их следует расценивать, как частных лиц, в том числе в отношении их деятельности, осуществляемой при назначении государственными органами.

184.  Как Суд постановил в ряде случаев, в его задачи не входит занятие места национальных судов, и задачей преимущественно национальных властей, в частности, судов, является толкование и применение национального права (см., среди многих других, Rekvényi v. Hungary [GC], № 25390/94, § 35, ECHR 1999-III). Также задачей Суда не является выражение его мнения о целесообразности методов, избранных законодательным органом государства-ответчика для регулирования конкретной области. Его задача ограничивается определением того, соответствуют ли Конвенции примененные методы и последствия, которые они за собой повлекли (см. Gorzelik and Others v. Poland [GC], № 44158/98, § 67, ECHR 2004-I).

185.  Суд отмечает, что Верховный Суд рассмотрел в подробностях правовой статус адвокатов, назначенных ex officio и утверждения НПО-заявителя в отношении их обязанностей по обеспечению права на защиту, и что он признал, что они не были “другими лицами, выполняющими государственные обязанности”. Толкование Верховного Суда соответствовало Рекомендации Парламентского Комиссара по Защите Данных, опубликованной в 2006 г. (см. пункт 34 выше). Суд не видит причины ставить под сомнение толкование Верховного Суда, состоящее в том, что государственные защитники не могут считаться “другими лицами, выполняющими государственные обязанности”, и что раздел 19(4) Закона о Данных представлял законную основу для оспариваемого отказа в доступе. Поэтому вмешательство было “предписано законом” по смыслу второго пункта статьи 10.

(ii)  Законная цель

186.  Суд отмечает, что стороны не оспаривали то, что ограничение свободы выражения мнений НПО-заявителя преследовало законную цель защиты прав других лиц, и он не видит причин считать иначе.

(iii)  Необходимость в демократическом обществе

187.  Основные принципы, касающиеся вопроса о том, было ли вмешательство в свободу выражения мнений “необходимым в демократическом обществе”, установлены в прецедентном праве Суда и были обобщены следующим образом (см., среди прочих, Hertel v. Switzerland, 25 августа 1998, § 46, Reports 1998‑VI; Steel and Morris, цит. выше, § 87; Mouvement raëlien suisse v. Switzerland [GC], № 16354/06, § 48, ECHR 2012 (выдержки); Animal Defenders International, цит. выше, § 100; и самое недавнее Delfi, цит. выше, § 131):

“(i) Свобода выражения мнений является одним из ключевых оснований демократического общества и одним из основных условий его прогресса и самореализации каждого человека. Подчиняясь пункту 2 статьи 10, она применима не только к “информации” или “идеям”, которые благосклонно принимаются или рассматриваются как безобидные или как вопрос безразличия, но также к оскорбительным, шокирующим или волнующим. таковы требования плюрализма, толерантности и широты взглядов, без которой невозможно “демократическое общество”. Как установлено в статье 10, эта свобода подлежит исключениям, которые ... должны толковаться строго, и необходимость в каких-либо ограничениях должна быть установлена убедительно ...

(ii) Прилагательное “необходимый”, по смыслу статьи 10 § 2,подразумевает существование “насущной социальной необходимости”. Договаривающиеся Государства обладают определённой степенью усмотрения при оценке того, существует ли такая потребность, но она идёт рука об руку с европейским контролем, охватывая как законодательство, так и решения о его применении, включая решения, принимаемые независимым судом. Поэтому Суд наделён полномочиями по принятию окончательного решения о том, может ли “ограничение” примириться со свободой выражения мнений, защищённой статьёй 10.

(iii) Задача Суда, при осуществлении его контролирующей юрисдикции, состоит не в занятии места компетентных национальных органов, а в рассмотрении в соответствии со статьёй 10 решений, которые они выносят в соответствии с их полномочиями по усмотрению. Это не значит, что надзор ограничивается уточнением того, воспользовалось ли государство-ответчик своим усмотрением обоснованно, тщательно и добросовестно; Суд должен рассмотреть вмешательство, в отношении которого поступила жалоба, в свете дела в целом, и определить, было ли оно “соразмерным законной преследуемой цели” и были ли причины, приведенные национальными органами для его оправдания “важными и достаточными”... Поступая так, Суд должен удовлетвориться тем, что национальные органы применили стандарты, которые соответствовали принципам, воплощённым в статье 10, и, кроме того, что они опирались на приемлемую оценку соответствующих фактов ...”

188.  Суд отмечает, что центральным вопросом, лежащим в основе жалобы НПО-заявителя, является вопрос того, что запрашиваемая информация была охарактеризована властями, как персональные данные, не подлежащие раскрытию. Это было так, потому что, в соответствии с законодательством Венгрии, концепция персональных данных охватывала любую информацию, которая могла идентифицировать лицо. Такая информация не подлежала раскрытию, если такая возможность не была отчётливо предусмотрена законом, или если информация не касалась выполнения муниципальных или правительственных (государственных) функций или касалась других лиц, выполняющих государственные обязанности. Так как постановление Верховного Суда исключало государственных защитников из категории “других лиц, выполняющих государственные обязанности”, у НПО-заявителя не было никакой законной возможности утверждать, что раскрытие информации было необходимым для осуществления её надзорной роли.

189.  В этом отношении НПО-заявитель утверждала, что не было никакого оправдания для удержания информации, касавшейся назначения государственных защитников, которые содержатся государственными органами в рамках спонсируемой государством системы, даже перед лицом любых соображений неприкосновенности частной жизни, выдвинутых Правительством.

190.  В свою очередь, Правительство утверждало, что широкое толкование понятия “другие лица, выполняющие государственные обязанности”, представленное НПО-заявителем, могло аннулировать любую защиту частной жизни государственных защитников (см. пункт 83 выше).

191.  Суд напоминает, что раскрытие информации, относящейся к частной жизни лица, попадает в сферу влияния статьи 8 § 1 (см. Leander, цит. выше, § 48). Он отмечает в этой связи, что концепция “частной жизни” является широким термином, не подлежащим исключительному определению (см. S. and Marper v. the United Kingdom [GC], №№ 30562/04 и 30566/04, § 66, ECHR 2008, и Pretty v. the United Kingdom, № 2346/02, § 61, ECHR 2002‑III). Он охватывает физическую и психологическую целостность лица. Поэтому он может охватывать многочисленные аспекты физической и социальной идентичности. Элементы, такие, как, например, гендерная идентификация, имя, сексуальная ориентация и сексуальная жизнь, попадают в личную сферу, защищаемую статьёй 8 (см. S. and Marper, цит. выше, § 66, и Pretty, цит. выше, § 61, с дальнейшими ссылками). Частная жизнь также может включать деятельность профессионального или делового характера (см. Niemietz v. Germany, 16 декабря 1992, § 29, серия A № 251-B). Суд также постановил, что существует зона взаимодействия лица с другими, даже в общественном контексте, которая может попадать в сферу “частной жизни” (см. Couderc and Hachette Filipacchi Associés, цит. выше, § 83).

192.  В контексте персональных данных Суд ранее ссылался на Конвенцию Совета Европы от 28 января 1981 г. о защите физических лиц в отношении автоматической обработки персональных данных (см. пункт 54 выше), целью которой является “обеспечение ... для каждого лица ... уважения его прав и основных свобод, и в частности его права на неприкосновенность в отношении автоматической обработки персональных данных, относящихся к нему” (статья 1). Персональные данные определяются в статье 2 как “любая информация, относящаяся к идентифицированному или идентифицируемому лицу” (см. Amann v. Switzerland [GC], № 27798/95, § 65, ECHR 2000-II). Она обозначила примеры персональных данных, относившихся к наиболее интимным и персональным аспектам физического лица, таким, как состояние здоровья (см. Z v. Finland, 25 февраля 1997, §§ 96-97, Reports 1997-I, в отношении ВИЧ-положительного статуса, и M.S. v. Sweden, 27 августа 1997, § 47, Reports 1997-IV, в отношении записей об абортах), отношение к религии (см., в контексте свободы религии, Sinan Işık v. Turkey, № 21924/05, §§ 42-53, ECHR 2010), и сексуальная ориентация (см. Lustig-Prean and Beckett v. the United Kingdom, № 31417/96 и 32377/96, § 82, 27 сентября 1999), признав, что такие категории данных являлись особыми элементами частной жизни, попадающими в охват защиты статьи 8 Конвенции.

193.  При определении того, относилась ли персональная информация, хранимая властями, к осуществлению соответствующими государственными защитниками их права на уважение к частной жизни, Суд примет во внимание конкретный контекст (см. S. and Marper, цит. выше, § 67). Существует ряд элементов, которые важны для оценки того, затрагивается ли частная жизнь лица мерами, осуществляемыми вне дома лица или его частных владений. Так как существуют случаи, когда люди сознательно или специально участвуют в деятельности, которая может быть записана или сообщена в общественном порядке, обоснованные ожидания лица в отношении неприкосновенности могут быть значительным, хоть и не обязательно окончательным фактором в этой оценке (см. P.G. and J.H. v. the United Kingdom, № 44787/98, § 57, ECHR 2001-IX).

194.  В настоящем деле запрошенная информация состояла из имён государственных защитников и количества случаев, когда их назначали действовать в качестве адвокатов в определённых юрисдикциях. С точки зрения суда, запрос таких имён, хотя они и являлись персональными данными, относился преимущественно к осуществлению профессиональной деятельности в контексте общественных разбирательств. В этом смысле профессиональная деятельность государственных защитников не может считаться носящей частный характер. Кроме того, запрашиваемая информация не относилась к действиям или решениям государственных защитников в связи с выполнением их задач в качестве законных представителей или консультаций с их клиентами. Правительство не продемонстрировало, что раскрытие информации, запрошенной для конкретных целей расследования НПО-заявителя, могло повлиять на осуществление адвокатами их права на уважение частной жизни по смыслу статьи 8 Конвенции.

195.  Суд также отмечает, что раскрытие имён государственных защитников и количества их соответствующих назначений не раскрыло бы их информацию до такой степени, которая превышала бы ту, которую они могли предвидеть при регистрации в качестве адвокатов (сравните и сопоставьте Peck v. the United Kingdom, № 44647/98, § 62, ECHR 2003-I). Нет никаких причин предполагать, что информация об именах государственных защитников и их назначениях не может быть известна общественности с помощью других способов, таких, как информация, содержащаяся в списках лиц, оказывающих юридическую помощь, расписания судебных слушаний и общественных судебных слушаний, хотя очевидно, что она не была сопоставлена на момент исследования.

196.  На этом фоне интересы, на которые ссылается Правительство со ссылкой на статью 8 Конвенции, не обладают характером и степенью, которые могут гарантировать применение этого положения и использование его при уравновешивании против права НПО-заявителя, защищённого пунктом 1 статьи 10 (сравните и противопоставьте Couderc and Hachette Filipacchi Associés, § 91; Axel Springer AG, § 87, оба цит. выше; Von Hannover v. Germany (№ 2) [GC], №№. 40660/08 и 60641/08, § 106, ECHR 2012, и Perinçek v. Switzerland [GC], № 27510/08, §§ 227-28, ECHR 2015 (выдержки)). Тем не менее, статья 10 не гарантирует бесконечную свободу выражения мнений; и, как уже было признано в пункте 188 выше, защита частных интересов государственных защитников является законной целью, допускающей ограничение свободы выражения мнений в соответствии с пунктом 2 этого положения. Таким образом, главный вопрос заключается в том, были ли средства, используемые для защиты этих интересов, соразмерными поставленной цели.

197.  Суд отмечает, что тема исследования касалась эффективности системы государственных защитников (см. пункты 15-16 выше). Этот вопрос был тесно связан с правом на справедливый судебный процесс, основополагающим правом в законодательстве Венгрии (см. пункт 33 выше) и правом, представляющим жизненную важность в соответствии с Конвенцией. Действительно, любая критика или предлагаемые улучшения службы, настолько тесно связанной с правами на справедливый судебный процесс, должна была рассматриваться, как тема законной общественной заинтересованности. В своём запланированном исследовании НПО-заявитель захотела изучить свою теорию о том, что характер повторяющихся назначений одних и тех же адвокатов был нерабочим, вызывая сомнения в отношении адекватности системы. Утверждение о том, что системе юридической помощи как таковой может быть нанесен ущерб из-за того, что государственные защитники систематически выбираются полицией из списка адвокатов – после чего практически не оспаривают полицейские расследования для того, чтобы их не пропустили при следующем назначении – действительно вызывает законную озабоченность. Потенциальное влияние назначенных полицией адвокатов на право на защиту уже было признано Судом в деле Martin (цит. выше). Таким образом, так как рассматриваемый вопрос затрагивает саму суть права Конвенции, Суд удовлетворён тем, что НПО-заявитель намеревалась способствовать дискуссии по вопросу общественной заинтересованности (см. пункты 164-65 выше). Отказ в просьбе помешал НПО-заявителю сделать вклад в общественные дискуссии по вопросу общей заинтересованности.

198.  Учитывая соображения, приведенные в пунктах 194-196, Суд не считает, что права на неприкосновенность государственных защитников могли быть негативно затронуты просьбой НПО-заявителя о предоставлении информации. Хотя запрос об информации касался личных данных, он не затрагивал информацию за пределами общественного достояния. Как уже отмечалось выше, он состоял только из информации статистического характера о количестве случаев, когда соответствующие лица были назначены для представления обвиняемых в общественных уголовных разбирательствах в системе спонсируемой государством национальной юридической помощи.

199.  Соответствующее венгерское законодательство, в толковании компетентных национальных судов, исключало любую значимую оценку прав заявителя на свободу выражения мнений в соответствии со статьёй 10 Конвенции, в ситуации, когда любые ограничения предлагаемой публикации НПО-заявителя – которая предназначалась для способствования дебатам по вопросу общей заинтересованности – могли потребовать наиболее тщательный контроль.

200.  В свете вышеизложенного Суд считает, что аргументы, выдвинутые Правительством, являясь важными, не были достаточными для демонстрации того, что обжалуемое вмешательство было “необходимым в демократическом обществе”. В частности, Суд считает, что, несмотря на усмотрение государства-ответчика, не существовало разумной пропорциональности между обжалуемой мерой и преследуемой законной целью.

Поэтому имело место нарушение статьи 10 Конвенции.

II.  ПРИМЕНЕНИЕ СТАТЬИ 41 КОНВЕНЦИИ

201.  Статья 41 Конвенции гласит:

“Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне”.

A.  Компенсация вреда

202.  НПО-заявитель не представила какие-либо требования в отношении компенсации нематериального вреда. Однако она потребовала выплатить ей 215 евро (EUR) в качестве компенсации материального вреда. Эта сумма соответствовала сумме, которую НПО-заявитель была призвана заплатить полицейским управлениям-ответчикам в отношении их юридических расходов в национальных разбирательствах.

203.  Правительство оспорило это требование.

204.  Суд признаёт, что имело место причинно-следственная связь между признанным нарушением и материальным вредом; он присуждает требуемую сумму в полном объёме. Он отмечает, что заявитель не потребовал раскрытия информации, которую он запрашивал.

B.  Компенсация расходов и издержек

205.  НПО-заявитель потребовала выплатить ей EUR 6,400 плюс 27 % налога на добавочную стоимость (НДС) в отношении компенсации юридических гонораров, выплаченных в Суде. Эта сумма соответствовала 64 часам юридической работы с почасовой ставкой в EUR 100 плюс НДС, включая 4 часа консультации, 6 часов для изучения файла, 16 часов для изучения прецедентного права Суда, 30 часов для составления доводов и, наконец, 8 часов для подготовки и участия в слушаниях в Большой Палате.

Кроме того, НПО-заявитель потребовала выплатить ей EUR 2,475 в отношении компенсации издержек на путешествие и размещение, относящихся к слушанию.

Общее требование НПО-заявителя в отношении компенсации расходов и издержек составляло EUR 8,875 плюс НДС, там, где это применимо.

206.  Правительство оспорило это требование.

207.  В соответствии с прецедентным правом Суда, заявитель имеет право на компенсацию расходов и издержек только в той мере, в какой было продемонстрировано, что они действительно и обязательно были понесены и были разумными по объёму. В настоящем деле, принимая во внимание документы в его распоряжении и вышеизложенные критерии, Суд считает разумным присудить запрашиваемую сумму в полном объёме, то есть, EUR 8,875.

C.  Пеня

208.  Суд считает разумным, что пеня должна быть основана на предельной кредитной ставке Европейского Центрального Банка, с добавлением трёх процентных пунктов.

ПО ЭТИМ ПРИЧИНАМ СУД

1.  Присоединяет предварительное возражение Правительства к существу дела и отклоняет его, большинством голосов;

 

2.  Провозглашает, большинством голосов, заявление приемлемым;

 

3.  Постановляет, пятнадцатью голосами против двух, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции;

 

4.  Постановляет, пятнадцатью голосами против двух,

(a)  что государство-ответчик обязано выплатить НПО-заявителю, в течение трёх месяцев, следующие суммы, конвертированные в валюту государства-ответчика по курсу, действующему на дату выплаты:

(i)  EUR 215 (двести пятнадцать евро), плюс любой налог, который может быть взыскан, в отношении компенсации материального вреда;

(ii)  EUR 8,875 (восемь тысяч восемьсот семьдесят пять евро), плюс любой налог, который может быть взыскан с НПО-заявителя, в отношении компенсации расходов и издержек;

(b)  что с момента истечения вышеупомянутых трёх месяцев до выплаты, на вышеуказанную сумму начисляется пеня, равная предельной кредитной ставке Европейского Центрального Банка в этот период с добавлением трёх процентных пунктов.

Составлено на английском языке и провозглашено на публичном слушании в Здании Прав Человека, Страсбург, 8 ноября 2016 г.

Лоуренс Эрли                                                                    Гвидо Раймонди
  Юрисконсульт                                                                    Председатель

В соответствии со статьёй 45 § 2 Конвенции и правилом 74 § 2 Регламента Суда, следующие отдельные мнения прикрепляются к этому решению:

(a)  совпадающее мнение судей Нюссбергер и Келлер;

(b)  совпадающее мнение судьи Сицилианос, к которому присоединился судья Раймонди;

(c)  Особое мнение судьи Спано, к которому присоединился судья Кйольбро

G.R.A.
T.L.E.

 

 

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ НЮССБЕРГЕР И КЕЛЛЕР

1.  Мы соглашаемся с выводами о нарушении в настоящем деле, на основании свободы запрашивания информации, защищаемой статьёй 10 Конвенции. Правительство Венгрии не должно было удерживать информацию об именах государственных защитников, ссылаясь на законодательство о защите данных, и не взвесив различные задействованные интересы. Это является отчётливым нарушением статьи 10.

2.  Тем не менее, как наши коллеги, Роберт Спано и Йон Фридрик Кйольбро, мы не можем согласиться с аргументами большинства, отвергающими обеспокоенность правительства Венгрии в отношении защиты данных[1]. По нашему мнению, важность защиты данных была преуменьшена таким образом, который не соответствует прецедентному праву Суда и, кроме этого, подходу Суда Европейского Союза при толковании законодательства о защите данных. Мы боимся, что это может создать проблемы в будущих делах о защите данных, и поэтому выступаем за очень узкую и контекстно-зависимую интерпретацию этой части решения.

3.  Суть аргумента большинства в этом контексте состоит в том, что статья 8 Конвенции неприменима к правам адвокатов защиты на защиту данных. Это отчётливо говорится в пункте 196:

“... интересы, на которые ссылается Правительство со ссылкой на статью 8 Конвенции [то есть, защита данных государственных защитников], не обладают характером и степенью, которые могут гарантировать применение этого положения и использование его при уравновешивании против права НПО-заявителя, защищённого пунктом 1 статьи 10.”

4.  Таким образом, большинство представило порог для применения статьи 8 Конвенции к защите данных, который основывается на трёх критериях: предсказуемость использования персональных данных, связь данных с частной или профессиональной жизнью, и доступность данных (см. пункты 194 и 195).

5.  Этот подход не соответствует широкому определению защиты данных как “любой информации, касающейся идентифицированного или идентифицируемого лица”.[2] Актуальность таких критериев была опровергнута в прецедентном праве и не соответствует юриспруденции Суда Европейского Союза.

6.  В деле Amann v. Switzerland ([GC], № 27798/95, § 65, ECHR 2000-II) Суд постановил, что не должно быть никаких различий между данными, исходящими из частной или профессиональной деятельности:

“Суд напоминает, что хранение данных, относящихся к ‘частной жизни’ физического лица, попадает в сферу применения статьи 8 § 1 (см. решение по делу Leander v. Sweden от 26 марта 1987 г., серия A № 116, стр. 22, § 48).

Он отмечает в этой связи, что термин ‘частная жизнь’ нельзя толковать ограничительно. В частности, уважение к частной жизни составляет право устанавливать и развивать отношения с другими людьми; кроме того, нет никаких обоснований для принципа оправдания исключения деятельности профессионального или делового характера из понятия ‘частная жизнь’ (см. решение Niemietz v. Germany от 16 декабря 1992, серия A № 251-B, стр. 33-34, § 29, и решение Halford цит. выше, стр. 1015-16, § 42).”

7.  Сама суть защиты данных состоит в регулировании использования персональных данных, и, таким образом, в защите того, что Немецкий Федеральный Конституционный Суд назвал “правом на информационное самоопределение” (“Recht auf informationelle Selbstbestimmung”[3]). По общему признанию, для государственных защитников было предсказуемо, что власти будут хранить свои данные. Но нет никаких причин опровергать применимость статьи 8 Конвенции, лишая их какой-либо защиты от использования или злоупотребления их персональными данными, со стороны самих властей и третьих сторон.

8.  Тот аргумент, что данные, которые уже являются достоянием общественности,[4] таким образом, требуют меньше защиты, может создать напряжённость в отношениях с СЕС, который отчётливо утверждал: “...общее отклонение от применения директивы в отношении опубликованной информации лишит директиву этого воздействия. Государствам-участникам будет достаточно опубликовать данные для того, чтобы эти данные прекратили пользоваться защитой, предусмотренной директивой”.[5] Этот вывод был подтверждён и закреплён в деле Google Spain, в котором Суд Люксембурга утверждал, что операции считаются обработкой данных, даже “когда они исключительно касаются материала, который уже был опубликован в неизменённой форме в СМИ”.[6]

9.  По нашему мнению, Суд не должен разбавлять уровень защиты данных, признанный в его прецедентном праве, и должен, как правило, продолжать применять понятие “частная жизнь” в статье 8 § 1 Конвенции к персональным данным, собранным государственными властями.

10.  Это не ущемляет исход какого-либо последующего уравновешивания между правами на защиту данных, охватываемыми статьёй 8 с одной стороны и свободой выражения мнений, находящейся под защитой статьи 10, с другой, что должно будет решаться в каждом отдельном деле. Мы согласны, что в обстоятельствах настоящего дела баланс сместился в пользу свободы выражения мнений заявителя.

 

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СИЦИЛИАНОС, К КОТОРОМУ ПРИСОЕДИНИЛСЯ СУДЬЯ РАЙМОНДИ

(Перевод)

 

1.  Я полностью согласен с выводами и существом интерпретационного подхода в настоящем решении. Однако это решение особенно важно для толкования Конвенции, и даже толкования международных договоров в целом, в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров, что подтверждается не только содержательной аргументацией, посвящённой этому вопросу, но и особым мнением моих уважаемых коллег Спано и Кйольбро. В этом контексте я хотел бы добавить следующие размышления для того, чтобы прояснить, в первую очередь, отношения между подготовительными материалами и так называемым эволютивным методом интерпретации (I), до того, как пытаться определить пределы этой интерпретации (II). После этого останется оценить важность подготовительных материалов и их доказательную ценность в деле вроде этого, а также оригинальный аспект настоящего решения, а именно факт интерпретации Конвенции в свете подготовительных материалов более позднего, но связанного документа (III). На основании этих элементов, сопровождающихся рядом других интерпретационных аргументов, решение, принятое Судом, крепко закреплено в нормативной системе, предусмотренной Венской Конвенцией (IV).

I.  Использование подготовительных материалов и доктрина “живого документа”: два противоположных подхода?

2.  Ключевой вопрос в настоящем деле касается двух подходов, которые кажутся, во всяком случае с первого взгляда, диаметрально противоположными: первый подход, основанный на подготовительных материалах Конвенции, заключается в попытке распознать намерения “отцов-основателей” текста; второй подход, который отражён, в особенности, в пунктах 138-148 решения, главным образом заключается в применении хорошо известной доктрины “живого документа”. Историческое намерение Договаривающихся Сторон и соблюдение точной формулировки статьи 10 § 1 Конвенции, таким образом, противопоставляется так называемой эволютивной интерпретации этого положения.

3.  Хорошо известно, что с момента своей формулировки в решении по делу Tyrer v. the United Kingdom (25 апреля 1978, § 31, серия A № 26), идея о том, что “Конвенция является живым инструментом ... который должен интерпретироваться в свете современных условий” распространилась в прецедентном праве Страсбурга и сформировала основу для интерпретационного подхода, который позволил Суду адаптировать, со временем, текст Конвенции к юридическим, социальным, этическим или научным разработкам. При прямом или косвенном использовании доктрины “живого инструмента”, Суд обычно в то же время подчёркивает конкретные особенности Конвенции как договора о защите прав человека (см. пункты 120-122 настоящего решения).

4.  Стоит признать, что в рассматриваемой области скорость таких разработок значительно выше, чем в любых других областях международного права, что может объяснить более частое применение так называемого эволютивного метода интерпретации. Важным может быть то, что другие органы по защите прав человека – судебные или квазисудебные, международные или региональные - также часто пользуются соответствующим подходом (см., исключительно в качестве указания, решение Межамериканского Суда по Правам Человека в деле Supreme Court of Justice (Quintana Coello et al.) v. Ecuador от 23 августа 2013 г., § 153, о более широкой в дальнейшем интерпретации концепции “независимого суда”, подтверждаемое решениями Constitutional Tribunal (Camba Campos et al.) v. Ecuador of 28 августа 2013 и López Lone et al. v. Honduras 5 октября 2015). Однако, как уже было отчётливо продемонстрировано, эволютивный метод интерпретации был использован другими международными и национальными судебными органами, Включая Международный Суд, арбитражные суды, верховные суды Франции, Соединённого Королевства, Германии, и т.д. (См. Э. Бйорге, Эволюционная интерпретация международных договоров, Оксфорд, Oxford University Press, 2014, и он же, “Конвенция как живой документ, берущий начало в прошлом, взгляд в будущее”, в Human Rights Law Journal, “Коллоквиум в честь судьи Пола Махони”). Другими словами, хотя доктрина “живого документа” была подчёркнута Судом, полученный интерпретационный подход не привязан исключительно к Конвенции (или к другим конвенциям и договорам по защите прав человека). Он распространяется далеко за пределы этого контекста и является частью национальной и международной судебной практики в отношении многих других областей международного права, и даже права в целом.

5.  Хотя доктрина “живого документа” и лежащий в основе эволютивный метод интерпретации могут с первого взгляда показаться инновационными, в действительности – и при условии, что они применяются с осторожностью (см. ниже) - они соответствуют предполагаемому намерению Договаривающихся Государств, которые также являются живыми сущностями. Пользуясь словами бывшего Председателя Суда, сэра Хамфри Уолдока (который также был, как известно, последним Специальным Докладчиком Комиссии Международного Права по Праву международных договоров):

“Значение и содержание положений Конвенции будет пониматься, как предназначенное эволюционировать в ответ на изменения в юридических или социальных концепциях” (Х. Уолдок, “Эволюция концепций прав человека и применение Европейской Конвенции по правам человека”, в Mélanges Paul Reuter, Париж, Pedone, 1981, стр. 547).

Этот подход был подтверждён и обобщён Международным Судом, который недавно подчеркнул:

“... в случаях, когда стороны использовали общие термины в договоре, стороны обязательно знали, что значения терминов могли развиться со временем, и в случаях, когда договор вступал в силу на очень большие временные промежутки или носил характер ‘большой продолжительности’, следует считать, что стороны, как правило, предназначили для этих терминов эволюционирующее значение” (ICJ, Dispute regarding Navigational and Related Rights (Costa-Rica v. Nicaragua), решение от 13 июля 2009, ICJ Reports 2009, стр. 213, § 66).

6.  Другими словами, далеко не обозначающими отход от намерения сторон, эволютивное толкование конвенции или договора, содержащего общие термины – как в случае с Конвенцией – должно рассматриваться, как отражающее, в принципе, предполагаемое намерение Договаривающихся Сторон. Характер и объём терминов, используемых создателями такого договора, с одной стороны, и его неопределённая продолжительность, с другой стороны, заставляют нас считать, что если не указано обратное, стороны хотят, чтобы он толковался и применялся таким образом, который отражает современные разработки. Этот интерпретационный метод позволяет тексту конвенции постоянно адаптироваться к”современным условиям”, без необходимости официально вносить поправки в договор. Эволютивная интерпретация призвана обеспечить постоянство договора. Доктрина «живого документа является условием, необходимым для выживания Конвенции!

7.  Этот подход поддерживается Преамбулой к Конвенции, которая ссылается не только на “поддержание”, но и на “дальнейшую реализацию прав человека и основных свобод”. Другими словами, “отцы-основатели” задумывали права человека, не как статические, замершие во времени, но напротив, как динамические и направленные вперёд.

8.  Стоит признать, эволютивный метод интерпретации не упоминается отчётливыми словами в статьях 31-33 Венской Конвенции по Праву Международных Договоров. Поэтому можно утверждать, что этот метод истекает из прогрессивного развития международного права (см. Л.-A. Сицилианос, “Человеческое лицо международного права – взаимодействие между общим международным правом и правами человека: обзор”, в Human Rights Law Journal, 2012, № 1-6, стр. 1-11, стр. 6). Остаётся, однако, тот факт, что это полностью совместимо с лежащей в основе логикой вышеизложенных положений Венской Конвенции. Разумеется, следует иметь в виду, что статья 31 этой конвенции ссылается, в частности, на объект и цель договора, а также на последующие соглашения, последующую практику и любые соответствующие правила международного права, “применимые к отношениям между сторонами”, включая документы, ратифицированные этими сторонами после заключения договора, который должен быть истолкован. Все эти элементы допускают телеологическую и динамическую интерпретацию, направленную на то, чтобы рассматриваемый договор адаптировался после его принятия, особенно в тех случаях, когда он содержит общие термины, значение которых может эволюционировать со временем и когда он был заключён на неопределённый период.

9. Вкратце, эволютивный метод интерпретации Конвенции (и Протоколов к ней) отражает, в принципе, предполагаемое намерение сторон, и он является предпосылкой для выживания (как минимум) основных положений этих документов – таких, как статья 10 Конвенции, которая лежит в основе настоящего дела – оставаясь совместимым с соответствующими положениями Венской Конвенции о праве международных договоров. Тем не менее, необходимо уточнить пределы эволютивной интерпретации.

II.  Пределы эволютивной интерпретации

10.  Суд всегда стремился к тому, чтобы эволютивная интерпретация Конвенции не воспринималась, в особенности национальными судами, как разновидность “карт бланш”, допускающая чрезмерную свободу с текстом Конвенции. Это соображение привело к тому, что он посвятил этой теме семинар “Диалог между судьями”, отмечающий начало 2011 судебного года  (см. Европейский Суд по Правам Человека, Каковы пределы эволютивной интерпретации Конвенции? Диалог между судьями 2011, Страсбург, EuropeanCourtHR/Council of Europe, 2011). Я не претендую на обобщение этого богатого обсуждения, но мне кажется, что существуют три предела эволютивной интерпретации: во-первых, интерпретационный метод не должен приводить к интерпретации contra legem; во-вторых, предложенная интерпретация должна соответствовать цели Конвенции в общем, и положению, которое должно интерпретироваться, в частности; и, в-третьих, эта интерпретация должна отражать условия “современности”, а не те, которые могут превалировать в будущем.

     Эволютивная интерпретация не должна приводить к толкованию contra legem

11.  Как объясняется выше, эволютивная интерпретация не упускает из внимания намерения сторон. Напротив, она отражает их предполагаемое намерение. Однако, это опровержимое, а не неопровержимое предположение. Для его подтверждения важно, чтобы предлагаемое толкование оставалось в рамках терминов, используемых Конвенцией и не противоречило им напрямую. Эволютивная интерпретация может, при абсолютной необходимости, быть praeter legem, но не contra legem.

12.  Суд давно подчёркивал этот предел по отношению к различным положениям Конвенции. Таким образом, например, в решении Johnston and Others v. Ireland (18 декабря 1986, § 52, серия A № 112), Суд отказался признавать то, что право на брак подразумевало право на развод. Он отметил в этом отношении, что “обычное значение слов ‘право на брак’ ясное, в том смысле, что они охватывают формирование супружеских отношений но не их распад” (см. также V.K. v. Croatia, № 38380/08, § 99, 27 ноября 2012). Даже более ясно, в решении Pretty v. the United Kingdom (№ 2346/02, § 39, ECHR 2002-III) Суд отказался расширить формулировку статьи 2 Конвенции, о праве на жизнь, таким образом, который признал бы право на смерть. Он постановил в этом отношении, что “статья 2 не может без искажения формулировки быть истолкована, как обеспечивающая диаметрально противоположное право [праву на жизнь], а именно, право на смерть; она не может создать право на самоопределение в смысле наделения лица правом на выбор смерти, а не жизни”. Без необходимости обеспечивать дополнительные примеры, важно отметить, что Суд, как правило, тщательно избегал толкования contra legem, которое будет являться “искажением формулировки [Конвенции]”.

13.  Его позиция в настоящем деле не является исключением в этом отношении. В его интерпретации нет ничего, что противоречило бы тексту статьи 10 § 1 Конвенции. Действительно, слова “[это] право должно включать свободу придерживаться мнений и получать и распространять информацию и идеи ...” (курсив добавлен) подразумевают, что мы имеем здесь перечисление основных аспектов права на свободу выражения мнений. Они не исключают возможности существования других. Отсюда следует, что утверждение о том, что статья 10 § 1 также включает свободу запрашивания информации, всего лишь дополняет термины этого положения, а не противоречит им.

     Эволютивная интерпретация должна соответствовать объекту и цели Конвенции

14.  Второй предел эволютивной интерпретации касается её соответствия объекту и цели Конвенции в общем, и в особенности объекту и цели интерпретируемого положения. Нет необходимости настаивать на том факте, что любая интерпретация текста Конвенции должна отражать её объект и цель, как подчёркнуто в статье 31 § 1 Венской Конвенции о Праве Международных Договоров. Это является “золотым правилом” любого интерпретационного подхода. Препятствование объекту и цели договора будет равняться предательству намерений сторон и повредит договорной системе.

15.  В настоящем деле Суд уделяет особое внимание этому вопросу (см., в частности, пункт 155 решения). Не желая повторять эти аргументы, важно подчеркнуть общую сферу влияния первого предложения статьи 10 § 1 – “Каждый человек имеет право на свободу выражения мнений” – и напомнить ключевую важность, которой наделяется это положение во всём прецедентном праве Суда по этому вопросу, которое рассматривает эту свободу как один из столпов демократического правительства. В этих обстоятельствах признание конкретного аспекта свободы выражения мнений – а именно свободы запрашивания информации – “когда доступ к информации является ключевым для осуществления лицом его права на свободу выражения мнений” (см. пункт 156 решения, курсив добавлен) кажется мне полностью соответствующим объекту и цели статьи 10 и, в целом, объекту и цели Конвенции.

     Эволютивная интерпретация должна отражать условия “настоящего дня” а не те, которые могут превалировать в будущем

16.  Третьим пределом эволютивного подхода носит, по моему мнению, особую важность, так как он представляет гарантию против возможных излишеств этого метода толкования. Как Суд отметил в деле Tyrer (решение цит. выше) и с тех пор повторял в ряде случаев, целью доктрины “живого документа” является адаптация Конвенции к “современным условиям”. Именно поэтому Суд обычно настаивает на существовании “Европейского Консенсуса” или, в любом случае, значительной тенденции в законодательстве и/или практике Договаривающихся Государств по отношению к избранной интерпретации. Такой консенсус будет обозначать общее принятие соответствующей интерпретации, или даже существование регионального обычая на момент вынесения решения. Пользуясь другими словами, “целью эволютивной интерпретации, как задумано Судом, является сопровождение и даже продвижение перемен...; она не должна предугадывать перемены, или, тем более, пытаться их насаждать” (см. X and Others v. Austria [GC], № 19010/07, ECHR 2013, совместное частично особое мнение судей Касадеваля, Цимеле, Ковлер, Джосьене, Сикута, Де Гэтано и Сицилианос, § 23). Другими словами, принятая интерпретация, оставаясь “эволютивной”, должна быть закреплена в настоящем. Попытки спекулировать о будущих разработках рискуют превысить судебные функции.

17.  В настоящем деле Суд посвятил значительные рассуждения этому вопросу (см., в частности, пункты 138-148 решения) и он отчётливо продемонстрировал, что его интерпретация статьи 10 § 1 закреплена в международном праве и сравнительном праве в настоящее время. Из элементов, упомянутых Судом, наиболее важным мне кажется тот факт, что избранная интерпретация уже появлялась в  1966 г., то есть, полстолетия назад, в тексте обязывающего инструмента – статьи 19 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах - договаривающимися сторонами которого теперь являются все государства-участники Конвенции. В этих обстоятельствах я считаю сложным, если не невозможным, утверждать, что принятая интерпретация выходит за вышеупомянутый предел эволютивной интерпретации.

III.  Важность и доказательная ценность подготовительных материалов

18.  Попытавшись прояснить отношение между подготовительными материалами и эволютивной интерпретацией, а также пределы этой интерпретации, теперь мне необходимо рассмотреть важность и доказательную ценность подготовительных материалов в целом и, в настоящем деле, в частности.

     Подготовительные материалы как “вспомогательные средства” интерпретации

19.  Следует признать, настоящее решение, посвятив часть своего обоснования подготовительным материалам Конвенции (см. пункты 134 и далее), в конце концов выбрало не придавать им решающую важность для интерпретации статьи 10 § 1 Конвенции. С полным обоснованием. Важно отметить с самого начала, что, в соответствии со статьёй 32 Венской Конвенции о праве международных договоров, подготовительные материалы являются “вспомогательными средствами” интерпретации. Это выражение возникло в результате преднамеренного выбора Комиссии международного права (КМП), поддержанного Венской Конвенцией по праву международных договоров. Описывая подготовительные материалы как “вспомогательные средства” интерпретации, статья 32 принимает во внимание изменения в практике, возникшие после окончания второй мировой войны, а именно отказ от субъективного метода интерпретации, придававшего главное значение “настоящим намерениям” сторон (и которого всё ещё частично придерживались в межвоенные годы), в пользу объективного метода интерпретации, который недвусмысленно предпочитает “объявленное намерение”. Действительно, как было отмечено КМП, элементы интерпретации статьи 31 “... все относятся к соглашению между сторонами на то время, когда оно получает аутентичное выражение в тексте или после этого”. КМП добавила, что “... это не относится к подготовительной работе, которая, впоследствии, не носит аутентичный характер, как элемент интерпретации, какой бы ценной она ни была иногда для пролития света на выражение согласия в тексте” (ILC Yearbook, 1966, vol. II, p. 220, § 10).

20.  Из текущих соображений следует, что использование подготовительных материалов, таким образом, должно быть вспомогательным подходом, либо для подтверждения значения, являющегося результатом способов интерпретации, описанных в статье 31 Венской Конвенции (см. в качестве примера, КМП, территориальный спор (Ливия/Чад), решение от 3 февраля 1994 г., Доклады КМП 1994, § 55), либо для определения значения в случаях, когда интерпретация, исходящая из применения статьи 31, оставляет значение “двусмысленным или скрытым” или приводит к результату, который является “отчётливо абсурдным или необоснованным” (для более подробных замечаний об этом положении, см., в частности, И. Ле Бутилье, “Статья 32 Конвенции 1969 г.”, В O. Кортен, П. Кляйн (ред.), Les Conventions de Vienne sur le droit des traités : commentaire article par article, том II, стр. 1339-1368, и M. E. Виллиджер, Комментарии о Венской Конвенции 1969 г. о праве международных договоров, Leiden/Boston, M. Nijhoff, 2009, стр. 442-449).

21.  В настоящем деле Суд приходит к выводу о сфере влияния статьи 10 § 1 Конвенции, используя, в основном, способы интерпретации, обеспеченные статьёй 31 Венской Конвенции о Праве Международных Договоров (см. часть IV выше). Следовательно, если кто-либо хочет применить статью 32 Венской Конвенции буквально, он должен с самого начала отставить в сторону аргумент, основанный на подготовительных материалах (см., с необходимыми изменениями, МС, Условия принятия государства в членство в Организации Объединённых Наций (Статья 4 Устава), Мнение Советника, Доклады МС 1948, стр. 57, и особенно стр. 63). Однако, учитывая, что аргумент, основанный на подготовительных материалах, носил характер ключевой важности в обращениях сторон, Суд справедливо предпочёл продолжить его рассмотрение. Остаётся необходимым, однако, определить доказательную ценность подготовительных материалов.

     В отсутствие реальных дискуссий, какова доказательная ценность подготовительных материалов?

22.  Под логическим обоснованием статьи 32 Венской Конвенции о Праве Международных Договоров, использование подготовительных материалов предназначено для прояснения значения текста, ссылаясь на намерения сторон как это было выражено в ходе переговоров. Однако, можно поинтересоваться, возможно ли, и если да - то до какой степени, вывести из такой консультации полезные, или даже решающие элементы, когда в соответствующих материалах нет ни следа дискуссии или обмена мнениями, или поправки к последующим версиям текста. Можно ли достигнуть решительных выводов в отношении намерения сторон, просто отметив, что термин, изначально включённый в интерпретируемый текст, был опущен в последующей версии того же текста, не зная причину такого изменения? В том же ключе уместно отметить осторожность, продемонстрированную Международным Судом в деле Case of Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, который постановил, в частности, что подготовительные материалы Дохинской сессии протоколов должны были “использоваться с осторожностью в настоящем деле, по причине их фрагментарного характера”, и что они представлялись “в отсутствие какого-либо документа, относящегося к прогрессу переговоров ... ограниченными двумя проектами текстов, представленными Саудовской Аравией и Оманом последовательно, и поправками к последнему тексту” (МС, Case of Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain), решение от 16 февраля 1995, Доклады МС 1995, § 41 (см. также МС, Case concerning the Legality of the Use of Force (Serbia and Montenegro v. Belgium), предварительные возражения, решение от 15 декабря 2004 г., ICJ Reports 2004, особенно § 113, в котором МС отмечает “несколько поверхностный” и поэтому “менее освещающий” характер подготовительных материалов в отношении статьи 35 его собственного Устава).

23.  Подготовительные материалы Конвенции содержатся в восьми томах (см. Совет Европы, Collected Edition of the Travaux Préparatoires of the European Convention on Human Rights, The Hague/Boston/London/Dordrecht/Lancaster, M. Nijhoff, 1975–1985, 8 томов). В большинстве случаев обсуждения приводили к особой форме выражения, а не просто позволяли уловить соответствующие причины. Поэтому можно только приветствовать тот факт, что большое количество информации, содержащейся в этих материалах, было недавно подчёркнуто юридическими писателями (см., для комментариев В. А. Шабаса, The European Convention on Human Rights: A Commentary, Оксфорд, Oxford University Press, 2015, который систематически ссылается на подготовительные материалы). Однако в отношении интересующего нас конкретного вопроса, подготовительные материалы, как установлено в приведенной выше публикации, не лишены недостатков. Они не содержат обмена аргументами или других обсуждений, позволяющих нам понимать основополагающие принципы для внезапного исчезновения упоминаний “поиска” информации, которые, тем не менее, появлялись в версии предварительного проекта Конвенции, составленного Комитетом Экспертов на его первом заседании 2-8 февраля 1950 г.

24.  Это упущение ещё более непонятно в том плане, что статья 19 Всеобщей Декларации Прав Человека (ВДПЧ) содержит, как мы знаем, такую ссылку на право искать информацию. Всеобщая Декларация была справочным текстом par excellence для авторов Конвенции, как было продемонстрировано, в первую очередь, повторяющимися ссылками на Декларацию в Преамбуле к Конвенции, и, во-вторых, формулировкой некоторых других положений Конвенции, которая тесно следует формулировке ВДПЧ. В этих обстоятельствах мы считаем, что требуется осмотрительность при достижении вывода о том, что имело место прочное намерение со стороны авторов Конвенции по исключению одного из аспектов права на свободу выражения мнений.

     Интерпретация договора со ссылкой на подготовительные материалы другого связанного документа

25.  Этот подход поддерживается подготовительными материалами Протокола № 6 к Конвенции. Из истории этих подготовительных материалов, изложенной в пункте 50 решения, представляется, что после получения согласия Комитета Министров, Руководящий Комитет по Правам Человека – состоящий, напоминаем, из представителей Правительств, или даже их Уполномоченных в Суде – был готов включить в соответствующий Протокол положение, относящееся конкретно к свободе искать информацию. Отметив, что эта свобода упоминается отчётливыми словами в статье 19 (2) Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах, в проекте объяснительного доклада к Протоколу отмечается, что это дополнение было предназначено для “приведения Конвенции в соответствие с Пактом в этой связи” для “искоренения каких-либо сомнений, способных возникнуть в этой области”. Другими словами, все Договаривающиеся Стороны Конвенции, представленные на высоком уровне в Совете Европы – Комитет Министров с одной стороны, и соответствующий Руководящий Комитет с другой – признали, что формулировка статьи 10 § 1 может создать “сомнения” и заявили, что были готовы рассеять их, приняв положение, которое гармонизирует соответствующие положения Конвенции и Пакта.

26.  В соответствии с нормальной практикой, органам Конвенции было предложено высказать своё мнение по этому вопросу. Европейская Комиссия по Правам Человека и Суд сочли, что такая поправка не была необходимой, и поэтому её использование не было уместным. Повторяя категорические термины, использованные Судом в то время, “Свобода получения информации, гарантированная статьёй 10 Конвенции, подразумевает свободу искать информацию”. Ссылаясь на эти ясные и недвусмысленные позиции органов Конвенции, в Просьбе о Мнении от Комитета Министров о факультативном Протоколе к Конвенции, адресованной Парламентской Ассамблее, отмечается, что было окончательно решено не оставлять предлагаемый текст “потому что можно было обоснованно считать, что ‘свобода искать информацию’ уже была включена в свободу получения информации, гарантируемую статьёй 10, пунктом 1, Конвенции” (отрывок, приведенный в пункте 50 настоящего решения).

27.  Таким образом, из всех соображений представляется, что в рассматриваемое время (конец 1970-х/начало 1980-х) в Совете Европы существовал подлинный консенсус, для признания существования свободы искать информацию и для толкования статьи 10 как охватывающей эту свободу. Этот подход разделили органы Конвенции и Договаривающиеся Государства (а также, как представляется, Парламентская Ассамблея). Эти выводы, в то время, как они касаются подготовительных материалов Факультативного Протокола к Конвенции, значительно помогают идентифицировать намерение государств-участников самой Конвенции.

IV.  Интерпретация статьи 10 исходит из способов интерпретации статьи 31 Венской Конвенции по Праву Международных Договоров

28.  В более общем плане способ, которым статья 10 § 1 интерпретируется Большой Палатой в настоящем деле, по моему мнению, исходит из способов интерпретации, упомянутых в статье 31 Венской Конвенции о праве международных договоров. Как мы уже увидели, буква статьи 10 соблюдается, так как формулировка “[это] право должно включать свободу придерживаться мнений и получать и распространять информацию и идеи...” является ориентировочным, а не исчерпывающим списком различных аспектов свободы выражения мнений. Принятая интерпретация также соответствует объекту и цели этого положения, и даже Конвенции в целом (см. выше, § 15). Аналогично, она совместима с контекстом Конвенции и, в частности, её преамбулы, которая ссылается в ряде случаев на Всеобщую. декларацию прав человека, в которой свобода запрашивания информации явно признана.

29.  Кроме того, как отмечается в пунктах §§ 24-26 выше, Стороны Конвенции – все из которых представлены в Комитете Министров Совета Европы – согласились подтвердить в 1983 г., что статья 10 § 1 Конвенции защищает свободу искать информацию. Эта совместная позиция, записанная в официальном документе Совета Европы, может считаться “последующим соглашением между сторонами в отношении интерпретации договора” по смыслу статьи 31 § 3 (a) Венской Конвенции о праве международных договоров. Кроме того, многие национальные законодательства договаривающихся государств, в которых признано право на доступ к информации и/или официальным документам, хранимым государственными органами (см. пункты 64 и 139 решения) являются “последующей практикой”, которая, в соответствии со статьёй 31 § 3 (b) Венской Конвенции, должна приниматься во внимание. Как КМП уже отметила, принятие во внимание последующих соглашений и последующей практики “может способствовать прояснению в смысле подтверждения более широкой интерпретации” договора (см. “Доклад Комиссии Международного Права. Шестьдесят шестая сессия (5 мая – 6 июня и 7 июля–8 августа 2014), UN Doc A/69/10, гл. VII, “Последующие соглашения и последующая практика в отношении интерпретации договоров”, стр. 180, п. 2).

30.  Наконец, следует иметь в виду – и это особенно важный аспект – что статья 19 (2) Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах, в которой отчётливо упомянуто право искать информацию, имеет обязывающую силу для всех государств-участников Конвенции. Поэтому это положение является “соответствующим правилом [...] международного права, применимым в отношениях между сторонами” по смыслу статьи 31 § 3 (c) Венской Конвенции.

31.  Вкратце, интерпретация, принятая Судом в настоящем решении, прочно закреплена в элементах, изложенных в “общем правиле интерпретации” статьи 31 Венской Конвенции о Праве Международных Договоров. Кроме того, хотя она может показаться “эволютивной интерпретацией” с точки зрения Конвенции, в действительности она не представляет собой настоящую инновацию. Эта интерпретация, будучи далёкой от создания новых международных обязательств для государств, соответствует по сути тому, что стороны Конвенции уже приняли на много лет при ратификации Пакта о Гражданских и Политических Правах.

 

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СПАНО, К КОТОРОМУ ПРИСОЕДИНИЛСЯ СУДЬЯ КЙОЛЬБРО

I.

1.  Суд считает, что свобода получать и распространять информацию в соответствии со статьёй 10 § 1 Конвенции является основой для признания права на доступ к информации, хранимой государственными органами, хотя такое право не предусматривается национальным законодательством и соответствующий государственный орган не желает расставаться с требуемой информацией. Так как я не могу подписаться под интерпретационным подходом, принятым Судом, я с уважением не соглашаюсь.

II.
Вопрос перед Судом

2.  Позвольте мне начать с подчёркивания того, что, по моему мнению, начальной точкой для Судьи этого Суда не может быть то, что он или она считает оптимальным состоянием дел в европейском законодательстве в отношении права на доступ к информации, хранимой государственными органами. Само собой разумеется, что прозрачность и открытость в демократическом обществе являются основными ценностями, и что доступ к такой информации способствует таким ценностям. Однако ролью этого Суда не является наделение каждой позитивной разработки в области европейских прав человека обязывающей силой закона путём внедрения таких разработок в Конвенцию, независимо от пределов, изложенных текстом и структурой Конвенции. Роль Суда состоит скорее в определении того, может ли Конвенция по закону интерпретироваться, как включающая конкретное право, заявленное заявителями, которые обращаются со своими делами в Суд. Каковы бы ни были взгляды на политику в отношении ценности доступа к информации в демократическом обществе, законный вопрос перед Судом в настоящем деле состоит в следующем:

 

Охватывает ли статья 10 § 1 Европейской Конвенции по Правам Человека право на доступ к официальным документам или другой информации, хранимой государственными органами, когда такое право не предусматривается национальным законодательством и в случаях, когда национальные власти не желают расставаться с такими документами или информацией?

 

3.  В соответствии со статьёй 31 Венской Конвенции 1969 г. о праве международных договоров (ВКПД) Суд может законно ответить на этот правовой вопрос, только прибегнув к “добросовестной” интерпретации “обычного значения” текста статьи 10 § 1 Конвенции, читаемой в “её контексте” и “в свете её объекта и цели” (Статья 31 § 1 ВКПД). Также следует иметь в виду “подготовительные материалы” (travaux préparatoires) и “условия” принятия Конвенции как “вспомогательные способы интерпретации”, чтобы определить правильный смысл, вытекающий из текстовой интерпретации, если эта интерпретация (a) “оставляет значение двусмысленным или скрытым”; или (2) “[приводит] к результату, являющемуся отчётливо абсурдным или необоснованным” (статья 32 ВКПД). Кроме того, в соответствии с основополагающим принципом правовой определенности, следует подчеркнуть разработки в прецедентном праве Суда. На основании доктрины живого документа Суд должен также, при необходимости, оценить возможность существования консенсуса в рамках Совета Европы в отношении рассматриваемого права, и должен принять во внимание разработки в международном законодательстве в свете принципа гармоничного толкования. Наконец, необходимо осуществить оценку практических последствий права такого характера, вытекающих из Конвенции.

В дальнейшем я буду рассматривать каждый из этих интерпретационных методов по очереди.

III.
Обычное значение статьи 10 Конвенции и значимость подготовительной работы (travaux préparatoires)

4.  Слова имеют значение при толковании юридического текста, в том числе международного договора. Это предложение является краеугольным камнем фундаментального принципа толкования, предусмотренного статьёй 31 ВКПД, которая гласит, как указано выше, что начальной точкой является добросовестная интерпретация терминов рассматриваемого договора в соответствии с обычным значением, которое присваивается терминам в их контексте.

5.  Первое предложение статьи 10 § 1 Конвенции начинается с утверждения о том, что “каждый человек” имеет право на свободу выражения мнений. После этого во втором предложении говорится, что свобода выражения мнений “должна включать свободу придерживаться мнений, а также получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны органов государственной власти”. В соответствии с принципом толкования статьи 31 ВКПД, текстовая формулировка модальностей права на свободу слова, закреплённого во втором предложении статьи 10 § 1 Конвенции, по моему мнению, является жизненно важной для решения этого дела, по трём следующим причинам:

6.  Во-первых, в контексте доступа к информации, текст статьи 10 § 1 Конвенции ограничивается свободой получать информацию и идеи без вмешательства со стороны правительства (“без вмешательства со стороны органов государственной власти”). Другими словами, текст не включает свободу искать информацию, в отличие от статьи 19 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах, статьи 19 Всеобщей Декларации Прав Человека и статьи 13 Американской Конвенции по Правам Человека. Глагол получать, в своём обычном каждодневном значении и при применении простого здравого смысла, не может считаться включающим право на доступ к информации, которую владелец не хочет выдавать. Таким образом, до сегодняшнего дня этот Суд в постановлениях Пленарной и Большой палаты, признавал в ясной и краткой форме, на основании контекстного чтения текста статьи 10 § 1 в соответствии с её обычным значением, что право на свободу получать информацию запрещает Правительству ограничивать лицо при получении им информации, которую другие хотят или могут хотеть выдать ему. Статья 10 не ... воплощает обязательство Правительства по выдаче такой информации заявителю” (см. Leander v  Sweden, § 74, 26 марта 1987, серия A № 116; см. также ниже, пункты 19-29).

Позвольте мне объяснить подробнее.

7.  Если человек имеет право получать что-либо, это право влечёт за собой обязанность третьих сторон не ограничивать способность правообладателя получать “что-либо”, что находится во владении другого лица или органа, который желает это выдать. Свобода получать информацию в соответствии со статьёй 10 § 1, в этом смысле и в соответствии с обычным значением, является пассивным правом, вызванным положительным действием добровольного поставщика информации и идей, в отличие от права запрашивать, гарантируемого вышеупомянутыми положениями МПГПП и Всеобщей Декларации Прав Человека, которое проявляется позитивными действиями лиц или органов, запрашивающих информацию. При правильном понимании в контексте статьи 10 § 1 Конвенции, свобода получения информации и идей, осуществляемая без вмешательства со стороны органа государственной власти, таким образом, ограничивается ситуациями, при которых лицо хочет выдать информацию другому лицу или органу, например, журналисту, НПО или кому угодно, соответственно ограничивая способность Правительства вмешиваться в эту передачу информации если такое вмешательство не может быть оправдано в соответствии со статьёй 10 § 2 Конвенции. Например, в соответствии с прецедентным правом Суда, право на получение информации в соответствии со статьёй 10 § 1 обеспечивает таким образом основополагающее право прессы на получение информации из анонимных источников (см. Goodwin v. the United Kingdom, [GC], № 17488/90, 27 марта 1996).

8.  Отсюда следует, что, интерпретируя свободу получения информации по смыслу статьи 10 § 1 Конвенции, как предусматривающую право на доступ к информации от государственных органов, которые не обладают статутным обязательством по раскрытию этой информации и не желают раскрыть её, Суд переворачивает это право с ног на голову. Как минимум, этот вывод Суда приписывает свободе получения информации значение, которое берёт право вне контекста из статьи 10 § 1 и поэтому вряд ли может считаться передающим её “обычное значение”, определённое в её “контексте”, по терминам статьи 31 ВКПД.

9.  Текстовая формулировка в статье 10 § 1 также жизненно важна, потому что, во-вторых, в этой статье описывается то, что “должно быть включено” в право на свободу выражения мнений. Как объясняется Судом, из подготовительных материалов вытекает, что модальность запрашивания информации была включена авторами проекта статьи 10, созданной по образу статьи 19 Всеобщей Декларации Прав Человека, но была специально опущена в окончательном варианте текста. Несмотря на это, большинство просто отвергло это упущение, как неубедительное, на том основании, что оно не объяснено в подготовительных материалах (см. пункт 135 решения). По моему мнению, это не является правильным подходом, так как “необходимо придавать некоторое значение последующему исключению [слов о запрашивании из статьи 10]”, как правильно отмечено в мнении Лорда Манса Для большинства Верховного суда Соединенного Королевства в деле Kennedy v. the Charity Commission (26 марта 2014, UKSC 20), на которое ссылалось Правительство Соединённого Королевства в своём обращении в качестве вмешивающейся третьей стороны в настоящем деле.

10.  Специальное исключение слова запрашивать в процессе создания проекта Конвенции должно, как абсолютный минимум, сделать две вещи: во-первых, это должно заставить Суд проявить осмотрительность при анализе того, может ли статья 10 § 1 быть истолкована, как включающая само проявление права на запрашивание информации, или, другими словами, предусматривающая позитивное обязательство по раскрытию информации Правительствами, которое было специально исключено. Во-вторых, следует считать, что подготовительные материалы имеют определенную степень важности при оценке законности варианта интерпретации того, что право получать информацию в любом случае охватывает право искать информацию у государственных органов, несмотря на специальное исключение этого правила. Важно вспомнить тот факт, что изначальный проект статьи 10 § 1 Конвенции был основан на уже существовавшем международном принципе в статье 19 Всеобщей Декларации Прав Человека, в которой эти два метода осуществления права на свободу выражения мнений были отчётливо разделены.

11.  Третьей причиной, по которой формулировка статьи 10 § 1 имеет значение, является, как указано выше, то, что методы осуществления соответствующей свободы выражены отчётливо в негативных терминах, таким образом, чтобы в них “не вмешивались органы государственной власти”. В этом смысле статья 10 § 1 отличается от первого пункта статей 8, 9 и 11 Конвенции, последняя из которых текстуально оформлена таким образом, чтобы обеспечить Суду большую гибкость для признания позитивного обязательства и выявления новых прав, чем это возможно в соответствии со статьёй 10. Отсюда следует, что пример, данный большинством в этом контексте в поддержку его выводов, то есть, признания негативного права на свободу ассоциации в соответствии со статьёй 11 Конвенции, как признано в деле Sigurður A. Sigurjónsson v. Iceland (30 июня 1993, § 35, серия A № 264), весьма неподходящий (см. пункт 125 решения). Другими словами, признание Судом негативного права на свободу ассоциации в соответствии со статьёй 11, полностью соответствовало более широкой текстуальной формулировке этого положения, что бы ни говорилось в подготовительных материалах. Дело обстоит не так, когда кто-либо пытается найти право доступа к информации, хранимой государственными органами, в статье 10 § 1.

12.  В целом, когда кто-либо добросовестно рассматривает обычное значение слов, использованных в статье 10 § 1 Конвенции, в их контексте и в свете подготовительных материалов в качестве вспомогательных способов интерпретации, можно заключить, как минимум для начала, что статья 10 § 1 не охватывает и не предназначена для охватывания права на доступ к информации, хранимой органами государственной власти, которую они не желают и не обязаны раскрывать в соответствии с национальным законодательством.

IV.
Объект и цель права на свободу выражения мнений

13.  Позвольте мне теперь обратиться к объекту и цели права на свободу выражения мнений в соответствии со статьёй 10 § 1 Конвенции, и я подчёркиваю, статьи 10 § 1 Конвенции, потому что настоящее дело относится только к формулировке прав на свободу слова в соответствии с Конвенцией, а не является абстрактным и теоретическим описанием этого основного права, что проявляется различными способами в различных национальных и международных нормах.

14.  Возможно, было бы полезно начать с постановки следующего доктринального вопроса: является ли аксиоматической целью свободы выражения мнений включение права на доступ к информации, хранимой органами государственной власти? Ответ на этот вопрос зависит от концепции теоретических оснований прав на свободу слова. Конституционная теория в странах, которые первыми приняли Европейскую Конвенцию по Правам Человека, которая формирует основополагающие доктринальные предпосылки для многих основных свобод в Конвенции, основана на идее о том, что свобода выражения мнений является свободой, правом не подвергаться помехам со стороны власти, а не мандатом для проактивных мер Правительства. Право на свободу выражения мнений, предусмотренное Конвенцией, требует, чтобы правительства воздерживались от ограничения свободного выражения мнений и идей, а не чтобы правительства были обязаны, в соответствии с Конвенцией и в отсутствие законного обязательства в соответствии с национальным законодательством, выдавать документы или другую информацию, хранимую ими. это является теоретическим основанием предварительного прецедентного права Суда в этой области, в соответствии с негативной текстуальной формулировкой статьи 10 § 1 Конвенции (см. пункты 19-29 ниже). Разумеется, учредители могли бы принять более всеобъемлющий подход к объекту и цели прав на свободу слова, включив слова запрашивание информации в статью 10 § 1, таким образом требуя, чтобы Правительства активно раскрывали информацию общественности, но они решили не делать так, четкое и конкретное решение, которое этот Суд должен уважать.

15.  В настоящем решении Суд отмечает, что “признание того, что право на доступ к информации ни при каких обстоятельствах не может попадать в сферу влияния 10 Конвенции, приведёт к ситуациям, в которых свобода ‘получать и распространять информацию’ будет ущемлена таким образом и до такой степени, что это ударит по самой сути свободы выражения мнений. С точки зрения Суда, в обстоятельствах, при которых доступ к информации является ключевым для осуществления права заявителя получать и распространять информацию, отказ в доступе может являться вмешательством в это право. Принцип обеспечения прав в соответствии с Конвенцией практическим и эффективным образом требует, чтобы заявитель в таких ситуациях был способен полагаться на защиту статьи 10 Конвенции” (см. пункт 155 решения).

16.  При всём уважении, вопрос здесь не так прост. Сложно оспорить утверждение, что полностью открытое и прозрачное общество, в котором любые данные и информация, независимо от происхождения, будут доступными каждому лицу, может способствовать более информированной дискуссии по вопросам общественной заинтересованности, а также улучшению способности общественности эффективно контролировать осуществление правительственных полномочий. В действительности, как я говорил с самого начала, позитивная ценность доступа к информации неоспорима, что демонстрируется в первую очередь тем фактом, что большинство государств-участников Совета Европы воплотили законодательство о свободе информации на уровне первичного права, и, во-вторых, тем, что Совет Европы принял Конвенцию 2009 г. о доступе к официальным документам (см. далее, пункт 33 ниже). Но опять же, Конвенция является международным договором с юридической силой. У неё есть пределы, установленные в её тексте и структуре, как интерпретируется в свете основных принципов интерпретации ВКПД. Принцип, требующий практической и эффективной интерпретации Конвенции, со ссылкой на её объект и цель, не является открытым приглашением для судей этого Суда к поднятию любой позитивной разработки в государствах-участниках до уровня обязательной международной нормы, таким образом ограничивая демократические и суверенные права государств. Другими словами, несмотря на то, что Конвенция является договором по правам человека, “будет неправильно ... утверждать, что из-за важности объекта и цели договоров по правам человека этот конкретный элемент должен обладать большей важностью, когда кто-либо интерпретирует [такие] договоры, чем при интерпретации других типов договоров” (см. Эйрик Бйорге, The Evolutionary Interpretation of Treaties, Oxford University Press, 2014, стр. 36).

17.  Кроме того, и это важно, что касается предложения о том, что право на доступ к информации, хранимой государственными органами, обязательно соотносится с исходными объектом и целью свободы выражения мнений, Довольно сложно оспорить взгляды, высказанные одним из ведущих европейских ученых по свободе слова, профессором Эриком Барендтом. В своей книге Свобода слова (Oxford University Press, 2005, стр. 108), он утверждает, что “право знать” является привлекательным, но должно приниматься только с учётом “основных квалификаций”:

 

“Речь идёт о значении и объёме свободы слова и, в частности, о том, охватывает ли она конституционное право на доступ к информации от государственных властей. ... Признание права на доступ возложит на правительство или другой орган конституционную обязанность  по предоставлению информации, которую правительство не хотело раскрывать ‘в качестве невольного оратора’.”

После этого он заявляет, и это очень важно в данном контексте, как я позже объясню в разделе VII ниже:

“Другая проблема состоит в том, что суды должны будут сформулировать объём конституционных прав на информацию, например, для точного определения того, какая информация охватывается, должен ли доступ к ней быть свободным, и имело ли место нарушение со стороны властей, если информация не была предоставлена в течение, скажем, трёх недель. Понятно, что они неохотно идут на это. Эти вопросы значительно лучше решаются законодательством или административным регулированием. Не является убедительным и утверждение о том, что без свободы информации ораторы не способны эффективно осуществить своё право на свободу слова. Это может стать серьёзным испытанием. То же самое относится к претензиям к определённому уровню образования, к путешествиям и к разумному уровню жизни, что очевидно не охватывается свободой слова.”

18.  В свете вышеизложенного, по моему мнению, не следует, что существование права на свободу выражения мнений по своей сути включает право на доступ к информации, хранимой государственными органами. Такое признание зависит от способа, каким соответствующий документ по свободе слова формулирует это право. Статья 10 Конвенции не предусматривает текстуально свободу искать информацию, но ограничивается свободой получения информации. Следовательно, право на доступ к информации не может быть созданобез какой-либо текстовой основы, ссылаясь на объект и цель статьи 10 и необходимость интерпретировать это положение таким образом, чтобы оно было более практичным и эффективным, когда сам текст дает понять, что цель свободы выражения мнений в соответствии с Конвенцией более узкая: она гарантирует свободу от правительственного вмешательства, и больше ничего.

V.
Предварительное прецедентное право Суда, основные принципы правовой определённости и интерпретационная власть Большой Палаты

19.  Позвольте мне сейчас обратиться к событиям в прецедентном праве Суда в этой области и их значимости для решения настоящего дела.

20.  В пунктах 126-33 решения Большинство дает общий обзор этих событий, в частности решений Палаты, Пленума и Большой Палаты в делах Leander v. Sweden, Gaskin v. the United Kingdom, Guerra and Others v. Italy и Roche v. the United Kingdom, и решений Палаты в делах Eccleston v. the United Kingdom и Jones v. the United Kingdom. После этого решение большинства ссылается на последующее прецедентное право, в частности, решение о неприемлемости в деле Matky v. the Czech Republic, решения Палаты в делах Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, Kenedi v. Hungary, Youth Initiative for Human Rights v. Serbia, Österreichische Vereinigung v. Austria и самое недавнее решение Большой Палаты в деле Gillberg v. Sweden (для полных цитат см. текст настоящего решения).

21.  Большинство правильно отмечает, что в делах Leander, Gaskin, Guerra and Others и Roche (вместе с делами Eccleston и Jones) Суд изложил принципы, которые должны были стать “стандартным судебно-правовым подходом” по этому вопросу в последние годы. Суд постановил, что “право на свободу получать информацию запрещает Правительству мешать лицу при получении информации, которую другие хотят или могут хотеть выдать ему. Статья 10 … не воплощает обязательство Правительства по выдаче такой информации лицу”. Впоследствии в ряде решений Суд признал, что имело место вмешательство в право, защищаемое статьёй 10 § 1 в ситуациях, когда считалось, что заявитель имел установленное право на информацию в соответствии с национальным законодательством, в частности, основанное на окончательном судебном решении, но когда власти не осуществили это право (см. пункт 131 решения). Большинство пришло к выводу, что эта разработка представляла не отклонение, а расширение принципов, закреплённых в линии прецедентного права Leander, Gaskin, Guerra and Others и Roche  ( принципы Leander ) в том, что она ссылалась на ситуации, в которых одна ветвь государства признала право на получение информации, а другая ветвь государства нарушила или не осуществила это право.

22.  Я не вижу в настоящем деле причин высказывать точку зрения об этом анализе прецедентного права Суда, так как можно придерживаться различных мнений в отношении того, соответствует ли этот подход статье 10 Конвенции (см., например, особое мнение моих коллег судей Махони и Войтичека в деле Guseva v. Bulgaria, № 6987/07, 17 февраля 2015 г., цит. ниже). Здесь достаточно отметить, что эта линия прецедентного права не является приемлемой в настоящем деле, так как у заявителей не было права на раскрытие информации в соответствии с законодательством Венгрии, учитывая, что их требования в этом отношении были отклонены национальными судами.

23.  Однако, важно то, что большинство в сегодняшнем решении утверждает, что в соответствии с вышеупомянутой линией дел “возник тесно связанный подход”, а именно подход, изложенный в решениях Társaság и Österreichische Vereinigung, в которых Суд признал, при определённых условиях, существование ограниченного права на доступ к информации, как части свобод, закреплённых в статье 10 Конвенции. После этого в решении большинства говорится, что тот факт, что Суд предварительно не озвучил в своём прецедентном праве отношения между принципами Leander и этими более недавними разработками “не означает, что они являются противоречивыми или несовместимыми”. Ссылаясь на “конкретные обстоятельства дела”, Суд, в решениях Пленума и Большой Палаты, применивших принципы Leander, не “исключил существование” права на доступ к информации, хранимой государственными органами или “соответствующее обязательство Правительства в других видах обстоятельств” (см. пункты 132-33 решения). Здесь большинство обращает особое внимание на ссылку Суда в вышеупомянутых делах на “особые обстоятельства дела” и, таким образом, персональный характер соответствующей информации.

Я понимаю, что мои коллеги в большинстве утверждают, что эти дела были, по сути, делами о доступе к информации в соответствии со статьёй 8, и поэтому не решали вопрос общего доступа в соответствии со статьёй 10 Конвенции. Следовательно, выдвигается аргумент, что предыдущие выводы Суда не исключают признание такого общего права на доступ в делах, непосредственно связанных с правами на свободу слова. Вкратце, Суд приходит к выводу, что “пришло время прояснить классические принципы” (см. пункт 156 решения).

24.  Я не согласен по следующим причинам.

Очевидно, что в соответствии с прецедентным правом Суда человек имеет, согласно статье 8 Конвенции, сильное право  на доступ к частной информации, касающейся его, которая хранится органами государственной власти (см., например, Godelli v. Italy, № 33783/09, 25 сентября 2012, §§ 68-72). Как сказал лорд Манс для большинства Верховного суда Великобритании в деле Kennedy (цит. выше, § 68), требование о раскрытии лицом частной информации, хранимой государственными органами, в его отношении, таким образом начинается с крепкой основы в Конвенции. Если такое требование может быть подано только по статье 8, нет никаких очевидных причин предполагать, что требование о другой не-частной информации в общем возможно в соответствии со статьёй 10.

25.  Кроме того, и что важно, в решении Большой Палаты по делу Guerra and Others v. Italy, Комиссия отчётливо поддержала право на доступ к информации в соответствии со статьёй 10. Важно вспомнить, что это дело не касалось строго персональной, частной информации, так как местные власти в деле Guerra and Others не обеспечили жителям достаточную информацию о потенциальной угрозе здоровью, вытекающей из присутствия химического завода. Большая Палата отчётливо отклонила предложение интерпретировать статью 10 настолько широко, но выводы Суда в настоящем решении, по сути, означают, что дело Guerra and Others следует понимать таким образом, что статья 10 Конвенции обеспечивает НПО или другому так называемому “общественному или социальному наблюдателю”, но не самим жителям, право требовать ту же информацию у органов местной власти в Италии, при попытке распространить мнение среди общественности о вреде для здоровья, истекающем из опасных производств.

По моему мнению, это не может быть логическим последствием. Leander, Gaskin, Guerra and Others и Roche выступают за недвусмысленное предложение о том, что статья 10 § 1 Конвенции не обеспечивает право на доступ к информации, независимо от того, лежит ли цель запрашивающей стороны в основе политической речи или носит более частный характер, по-прежнему связанный с другими ценностями свободы слова, связанными с “индивидуальным самоопределением”, давно признанным Судом (см., например, Lingens v. Austria, 8 июля 1986, серия A № 103, § 41).

26.  В целом, прецедентное право в делах Leander, Gaskin, Guerra and Others и Roche, таким образом включающее не менее трёх решений Пленума и Большой Палаты, было понятным. Как было отмечено Верховным Судом Великобритании в деле Kennedy (цит. выше, § 63) они выступают за предложение о том, что статья 10 Конвенции не заходит настолько далеко, “чтобы возложить позитивную обязанность по раскрытию информации на государства-участников на европейском уровне”. Это правда, что три из этих дел (Leander, Gaskin и Roche) касались частной информации, в отношении которой Суд постановил, что такое право может возникнуть в соответствии со статьёй 8 Конвенции. Однако во всех этих делах “Суд не оставил открытой позицию в соответствии со [статьёй 10] и не сказал, что она не вызывала отдельных вопросов. Скорее, он прояснил, что никакое право не возникало в обстоятельствах [статьи 10]” (см. Верховный Суд Великобритании в деле Kennedy, цит. выше, § 66).

27.  Что же касается более недавних дел, а именно Társaság и Österreichische Vereinigung, на которые в значительной степени опиралось большинство в поддержку “более широкой” интерпретации статьи 10? Эти решения на уровне Палаты, по моему мнению, не имеют прецедентной ценности, так как они напрямую противоречили линии Leander прецедентного права Пленума и Большой Палаты. Эти решения могли иметь определённую прецедентную ценность для настоящего дела, если бы в них напрямую рассматривались аргументы, выдвинутые в предыдущих делах, в частности, путём анализа формулировки статьи 10 § 1 Конвенции, её объекта и цели, а также подготовительных материалов, которые ясно указывают в другом направлении и напрямую поддерживают принципы Leander, как я уже объяснял выше. Однако в деле Társaság нет ни одного слова об этих аргументах. В поддержку своих выводов о том, что Суд “недавно продвинулся по направлению к более широкой интерпретации понятия “свобода получать информацию” (см. § 35), Палата в деле Társaság ссылается только на решение о неприемлемости в деле Sdruženi Jihočeské Matky, очень слабый источник, который едва ли может быть определяющим сегодня. В действительности, в делах Gaskin и Roche нет ни одной ссылки на решения Пленума и Большой Палаты, и ссылка на Guerra and Others (см. § 36) сделана в контексте, который совершенно не относится к вопросам принципа, задействованного в деле Társaság. Наконец, в отношении последующего решения по делу Österreichische Vereinigung, достаточно отметить, что оно всего лишь поддерживает подход в деле Társaság без дальнейших замечаний.

28.  Что касается других дел, где право на доступ к информации в соответствии со статьёй 10 Конвенции было признано, таких, как Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Gillberg, Roşiianu v. Romania и Guseva v. Bulgaria (см. полные ссылки в решении), существуют дела, в которых имелось установленное право на информацию в соответствии с национальным законодательством. Поэтому они явно не относятся к цели настоящего дела, так как у заявителей не было признанного права доступа на национальном уровне. Кроме того, в деле Gillberg Большая Палата повторила с одобрением общие принципы из дела Leander. Однако, в то же время Большая Палата утверждала, что национальные права на доступ к информации могут привести к получению права в соответствии со статьёй 10 (см. § 93). Опять же, как я уже объяснял, это не так в данном деле.

29.  В целом, предыдущее прецедентное право Суда, а именно решения Пленума и Большой Палаты, следует понимать, как исключающие право на доступ к информации, хранимой органами государственной власти в соответствии со статьёй 10 § 1 Конвенции. В той степени, в какой последние разработки в двух решениях Палаты противоречат отчётливому выводу, изложенному в последовательной линии решений Пленума и Большой Палаты, излагающих и подтверждающих принципы Leander, они, по моему мнению, не обладают прецедентной ценностью в свете статьи 43 Конвенции, которая предусматривает интерпретационную власть Большой Палаты. Это не соответствует основополагающей гарантии правовой определённости и умаляет способность государств-участников обеспечивать права, предусмотренные Конвенцией в статье 1 и принцип субсидиарности, если Палаты этого Суда не применяют добросовестным образом установленное прецедентное право Большой Палаты. По преуменьшенным словам Верховного Суда Великобритании: “Национальным судам, стремящимся принять во внимание юриспруденцию Европейского Суда по Правам Человека не помогает то, что решения различных Секций указывают в направления, не соответствующие власти Большой Палаты, без ясного объяснения” (см. Kennedy, цит. выше, § 59).

В заключение, откровенно говоря, невозможно принять, что большинство всего лишь занимается “прояснением” принципов Leander. Напротив, пусть будет ясно, что сегодня установленное прецедентное право Пленума и Большой Палаты Суда в делах Leander, Gaskin, Guerra and Others и Roche фактически было отменено.

VI.
Доктрина живого документа и принципы гармонической интерпретации в отношении других важных норм международного права

30.  Так как ни обычное значение статьи 10 § 1 Конвенции, ни её объект и цель, ни подготовительные материалы, ни предварительное прецедентное право не могут поддержать выводы Суда, основной аргумент, выдвинутый в пользу признания права на доступ к информации, хранимой государственными органами, по сути, основан на доктрине живого документа и разработках в сравнительном и международном праве (см. пункты 138-48 решения).

31.  Суд считает, что так как подавляющее большинство государств-участников Совета Европы приняло первичное законодательство, признающее законное право на доступ к информации и/или официальным документам, хранимым государственными властями, Суд удовлетворён тем, что “существует широкий консенсус ... в отношении необходимости признания индивидуального права на доступ к хранимой государством информации для того, чтобы позволить общественности контролировать и формировать мнение по любым вопросам общественного интереса, включая характер функционирования государственных органов в демократическом обществе”. Кроме того, ссылаясь на статью 19 МПГПП, мнения Комитета по Правам Человека ООН и Специального Докладчика ООН по свободе мнений и свободе выражения, Суд признаёт, что “высокий уровень консенсуса также возник на международном уровне”. Однако, признавая, что эти выводы на международном уровне были приняты в отношении статьи 19 МПГПП, Суд считает, несмотря на значительную разницу в формулировке, которую Суд признаёт, что их значимость для настоящего дела вытекает из того факта, что право на доступ к данным и документам, представляющим общественный интерес, считается “присущим свободе выражения мнений”. Суд также ссылается, в поддержку своих выводов, на статью 42 Хартии Основных Прав Европейского Союза, Регламент (EC) № 1049/2001 и Конвенцию Совета Европы о доступе к официальным документам 2009 г., хотя она была ратифицирована только семью государствами-участниками. Он приходит к выводу, что эти нормы “[обозначают] длительную эволюцию по направлению к признанию обязанности государства по предоставлению доступа к государственной информации”. По мнению Суда, Конвенция Совета Европы 2009 г. “обозначает определённую тенденцию по направлению к европейскому стандарту, которая должна рассматриваться, как важное соображение” (см. пункты 139-45 решения).

32.  Опять же, рассуждение Суда здесь проблематично на нескольких уровнях.

Во-первых, следует повторить, что применение доктрины живого документа, которая является основанием ссылки Суда на предполагаемый “широкий консенсус” в Европе, зависит от продемонстрированного существования консенсуса или конвергенции на практике в государствах-участниках в отношении рассматриваемого права. Кроме того, в особенности в тех случаях, когда такое право кажется исключённым из формулировки Конвенции, этот консенсус должен продемонстрировать понимание или, как минимум, явное принятие государствами-участниками их усиленных обязательств в соответствии с Конвенцией.

33.  Хотя это правда, что почти все государства-участники Совета Европы приняли законодательство о свободе информации на уровне первичного законодательства, проблема здесь сложнее, из-за того, что не сложился консенсус, признающий, что общее право на доступ к государственным документам, основанное на праве на свободу выражения мнений, достигло конституционного статуса, таким образом ограничивая демократический контроль его объёма и существа в каждом государстве-участнике. Напротив, как демонстрируется значительной неохотой государств-участников ратифицировать Конвенцию Совета Европы 2009 г. о доступе к информации, как представляется, государства хотят сохранить свой уровень демократического усмотрения в этой области. Признание Судом, независимо от того факта, что только семь государств-участников на сегодняшний день ратифицировали Конвенцию 2009 г., что само принятие Конвенции 2009 г. на уровне Совета Европы “обозначает определённую тенденцию по отношению к европейскому стандарту” как минимум спорно. Важно вспомнить, почему Совет Европы счёл необходимым сначала составить проект, а затем предложить принять Конвенцию о доступе к официальным документам. Причина состояла, как объяснялось в объяснительном докладе к Конвенции 2009 г., в том, что статья 10 Европейской Конвенции по Правам Человека не гарантирует общее право на доступ к официальным документам. Поэтому сегодняшнее решение серьёзно ограничивает значимость Конвенции 2009 г., и в действительности лишает государства-участников способности принимать самостоятельные решения, основанные на их собственной суверенной и демократической воле, о том, желают ли они быть связанными обязательствами в этой области на международном уровне.

34.  В свете вышеизложенного я считаю, что соответствие строгим условиям для того, чтобы опираться на доктрину живого инструмента, основанную на существовании Европейского Консенсуса для конституционного и основанного на Конвенции признания основного права на доступ к информации, хранимой государственными органами, не было продемонстрировано в настоящем деле. Я повторяю, что в той ограниченной степени, в которой доступ к государственной информации обладает конституционным статусом в государствах-участниках он, с минимумом исключений, основан на конкретном конституционном положении, предусматривающем это право. Он не основывается на общем праве на свободу слова, как утверждали заявители, и как признало большинство в настоящем деле.

35.  Во-вторых, в отношении ссылки Суда на статью 42 Хартии Основных Прав ЕС, достаточно отметить, что Хартия проводит чёткую границу между свободой выражения мнений и доступом к официальным документам, хранимым органами ЕС, первое защищается статьёй 11 § 1, которая текстуально совпадает со статьёй 10 § 1 Конвенции, а вторая предусмотрена статьёй 42 Хартии о доступе к официальным документам, как отмечено Судом. Ссылка Суда на статью 42 Хартии ЕС, таким образом, кажется, действительно доказывает обратное тому, что планировало доказать большинство в своём решении. Другими словами, из-за того факта, что доступ к официальным документам не присущ свободе выражения мнений, Хартия ЕС предусматривает это право в отдельном положении, которое отличается от положения, гарантирующего свободу слова. Кроме того, важно подчеркнуть, что статья 42 Хартии только охватывает доступ к документам, хранимым учреждениями и органами ЕС. Несмотря на обширные регулирующие полномочия, возлагаемые Договором о Функционировании Европейского Союза, государства-участники ЕС предпочитают, в отношении более широкого права на доступ к документам, хранимым национальными органами, Сохранить свою свободу усмотрения и законодательную компетенцию в этой области.

36.  Наконец, в том, что касается ссылок Суда на другие международно-правовые материалы, в частности, на статью 19 МПГПП и связанные инструменты ООН, я вновь подчёркиваю, что жизненно важно, что, в отличие от статьи 10 § 1 Конвенции, МПГПП отчётливо гарантирует свободу искать информацию, что является текстовым основанием для права на доступ к государственным документам, как подтверждено КПЧ ООН (см. пункты 37-41 решения). В этом смысле право на доступ к официальным документам, действительно, присуще свободе выражения мнений, как гарантируемое статьёй 19 МПГПП. Но это не относится к статье 10 § 1 Конвенции. В той мере, в какой Суд ссылается на другие общие международные документы мягкого права, рекомендации и доклады Специального Докладчика ООН, их можно оценить в этом контексте только как “общее вдохновение” на уровне политики. Однако, вопрос перед Судом состоит, как правильно отметил в этом контексте Верховный Суд Великобритании в деле Kennedy (цит. выше, § 99), в том, содержит ли статья 10 “конкретное решение об их общем воздействии на международном уровне, исполнимые в принудительном порядке без каких-либо более конкретных мер и без каких-либо контролирующих квалификаций и ограничений на этом уровне”. Я не нахожу в аргументах большинства в сегодняшнем решении ничего, в достаточной степени убедительного для заключения о том, что статья 10 § 1 может быть истолкована таким образом.

VII.
Практические последствия признания права на доступ к информации, хранимой органами государственной власти в соответствии с Конвенцией

37.  Наконец, позвольте мне сказать несколько слов о практических последствиях сегодняшнего решения, на том основании, что при оценке того, пришло ли время признать новое право в соответствии с Конвенцией, важно рассмотреть последствия такого признания на национальном уровне, а также то, может ли Суд разработать объём и содержание соответствующего права в обозримом и работоспособном виде в будущих делах.

38.  Независимое право на доступ к информации, хранимой государственными органами в соответствии со статьёй 10 § 1 Конвенции, когда соответствующее лицо или орган не имеют такого права в соответствии с национальным законодательством, по моему мнению, создаст множество концептуальных и практических проблем для Суда в будущем. Позвольте мне упомянуть три из них:

39.  Во-первых, необходимо понимать характер и структуру подавляющего большинства законов о свободе информации, действующих в государствах-участниках. Ограничения доступа в соответствии с национальным законодательством может быть либо абсолютным, либо условным (см., например, Пяви Тииликка, “доступ к информации как право человека в прецедентном праве Европейского Суда по Правам Человека”, (2013) 5 (1) JML 79-103, стр. 83). Будучи признанным в соответствии со статьёй 10, право на доступ, как правило, должно быть уравновешено с интересами неприкосновенности в отношении неразглашения в соответствии со статьёй 8 Конвенции, когда запрашиваемая информация носит персональный характер, либо в других ситуациях, с соображениями общественного интереса в соответствии со статьёй 10 § 2. Это уравновешивание не обязательно будет гармонично сочетаться с внутренними нормами, предусматривающими абсолютное ограничение доступа общественности к документам, например, в областях национальной безопасности, правоохранительной деятельности или защиты данных. Эти трудности можно увидеть без обиняков в том, как Суд применяет свои аргументы к обстоятельствам настоящего дела.

40.  Запрос заявителя об информации о государственных защитниках в уголовном разбирательстве был отклонён национальными судами на основании венгерского Закона о Данных (см. пункт 32 решения), который гласит, что “персональные данные”, хранимые органами государственной власти, не подлежат общественному доступу, если не применяются очень ограниченные исключения, о которых не шла речь на национальном уровне. Таким образом, Закон о данных запретил национальным судам рассматривать потенциальный характер общественного интереса информации (см. пункт 176 решения), и это является важным элементом в аргументации Суда при признании нарушения статьи 10 по фактам дела (см. пункт 199). Другими словами, практические последствия решения Суда состоят в том, что государства-участники Совета Европы теперь могут быть вынуждены фундаментально изменить своё законодательство о свободе информации для принятия во внимание требования статьи 10 Конвенции, которые логически вытекают из сегодняшнего решения. Они также, в соответствующих случаях, должны будут согласовать эти требования с национальным законодательством и законодательством ЕС о защите данных.

41.  В связи с этим пунктом стоит отметить, что выводы большинства в пункте 194 решения также весьма проблематичны. Суд справедливо считает, что запрос, поданный заявителями на национальном уровне в отношении имён государственных защитников относился к “персональным данным”. Однако, по мнению Суда, учитывая, что данные “относились преимущественно к осуществлению профессиональной деятельности в контексте общественных разбирательств”, Правительство не продемонстрировало, что раскрытие данных, запрошенных для конкретных целей исследования заявителя, могло негативно повлиять на осуществление государственными защитниками их права на уважение к частной жизни по смыслу статьи 8 Конвенции. На мой взгляд, эта линия рассуждения не соответствует установленному прецедентному праву Суда в области защиты информации, в которой Суд последовательно толковал сферу применения статьи 8 § 1 Конвенции более широким образом, для включения “хранения данных, касающихся ‘частной жизни’ лица”и в этом отношении также признал, что “нет никакой причины или принципа для оправдания исключения деятельности, носящей профессиональный или деловой характер, из понятия ‘частная жизнь’” (см. Amann v. Switzerland [GC], № 27798/95, § 65, 16 февраля 2000, и более недавнее, Uzun v. Germany, № 35623/05, § 48, 2 сентября 2010). В решении Большой Палаты по делу Amann, цит. выше, § 65, Суд ссылался в этом отношении на статью 2 Конвенции Совета Европы от 28 января 1981 г. о защите физических лиц в отношении автоматической обработки персональных данных, которая определяет персональные данные, как “Любую информацию, касающуюся идентифицированного или идентифицируемого лица" (см. также Uzun, цит. выше, § 48).

Поэтому, до сегодняшнего дня, сам факт того, что персональные данные, хранимые органами государственной власти, должны были относиться к общественной деятельности соответствующего лица, не имел отношения к пороговому вопросу была ли применима статья 8, как таковая. Этот вопрос был учтён при оценке по существу составляло ли раскрытие таких данных, при конкретных фактах дела, соразмерное вмешательство в права на неприкосновенность в соответствии со статьёй 8 § 2 Конвенции. Решение большинства в настоящем деле ставит под сомнение всю эту линию прецедентного права Суда и может также затруднить согласование с действующими законодательными и судебными разработками в области защиты данных в законодательстве Европейского Союза (см. статья 1 (1) Директивы 95/46/EC и Регламент (EU) 2016/79 о защите физических лиц в отношении обработки персональных данных и свободного перемещения таких данных).

42.  Вторая проблема с выводом Суда о том, что право на доступ к официальным документам вытекает непосредственно из статьи 10, состоит в том, что Суд может в будущем быть вынужден создать концепции автономной Конвенции о том, что является “государственным органом” или “квазигосударственным органом”, или даже определить понятие “официального документа”. Что касается частных органов, владеющих официальными документами на основе аутсорсинга или договорных отношений между этими органами и Правительством? На самом деле, и вновь используя пророческие слова Верховного Суда Великобритании в деле Kennedy (цит. выше, § 94), толкование 10 § 1 для включения обязанности правительственного разглашения всех вопросов общественного интереса “Приводит к предположению о том, что никакое национальное регулирование такого раскрытия не требуется вообще, до того, как такая обязанность возникнет. Статья 10 сама по себе станет общеевропейским законом о свободе информации. Но это будет закон, лишённый конкретных положений и квалификаций, которые на практике обсуждаются и формируются национальными законодательными органами в соответствии с национальными условиями и излагаются в национальных Статутах о свободе информации”. Это, как мне кажется, является неизбежным последствием сегодняшнего решения.

43.  В-третьих, наконец, право на доступ, признанное сегодня, как утверждает Суд, в первую очередь приобретается “лицом, запрашивающим о доступе к информации ... с целью информирования общественности в качестве общественного ‘наблюдателя’” (см. пункт 168 решения). Другими словами, хотя общее право на свободу выражения мнений в соответствии со статьёй 10 § 1 применяется к “каждому человеку”, применение нового права на доступ к официальной информации определяется тем, поступает ли так лицо, запрашивающее документы, для стимулирования выраженной деятельности в интересах общества.

44.  Это вызывает вопрос. Почему это право настолько ограничено? Что насчёт заинтересованного лица, которое желает, например, получить информацию об определённых бюджетных предложениях для улучшения жилищных условий для бездомных? Просто для себя, чтобы продолжить свое собственное образование и гражданскую позицию, не для кого-то другого, и без какого-либо намерения по дальнейшему распространению своих мыслей или мнений по этому вопросу. Не выиграет ли это лицо от нового права в соответствии с Конвенцией, признанного в сегодняшнем решении? Если нет, почему нет, учитывая, что свобода выражения мнений в соответствии со статьёй 10 Конвенции, в соответствии с установленным прецедентным правом Суда, ни в коем случае не ограничивается способствованием политической речи или общественной дискуссии, но также предназначена для улучшения индивидуальной самореализации?

45.  Как правильно отмечено Верховным Судом Великобритании в деле Kennedy (цит. выше, § 93), “многие организации и лица, включая тех, кто запрашивает информацию для исследований, или в исторических, или в личных или семейных целях, могут иметь законную и понятную заинтересованность в осуществлении национального права на информацию”. “Принятие [роли социального наблюдателя] не может являться какой-либо формальной предпосылкой, до того, как нарушение внутренней обязанности раскрытия информации привлечёт [статью 10 § 1 Конвенции]”. Мой коллега, судья Войтичек, отметил это же ещё более жёстко в своём особом мнении в деле Guseva v. Bulgaria (цит. выше), в котором он утверждал, что этот подход “неявно различает две категории юридических субъектов: журналистов и неправительственные организации с одной стороны, и всех других лиц с другой. Первая категория пользуется более сильной защитой в отношении права на доступ к информации, в то время, как вторая категория не пользуется той же защитой. Всё это приводит к неявному признанию двух кругов юридических субъектов: привилегированной элиты с особыми правами на доступ к информации, и ‘обывателей’, подчиняющихся обычному режиму, допускающему более масштабные ограничения”.

46  В целом, хотя право на доступ к информации, хранимой государственными органами, как признано Судом сегодня, должно быть в первую очередь применимо только к лицам или органам, которые занимаются “информированием общественной дискуссии”, так называемых общественным или социальным “наблюдателям”, по словам Суда, не существует концептуальных ограничений, достаточно согласованных в рамках статьи 10 Конвенции для предотвращения применения этого права в будущем в качестве общего права на доступ к официальным документам для любого лица, запрашивающего такую информацию у Правительства. Фактически, это чтение сегодняшнего решения полностью соответствует заявленным Судом аргументам в пункте 168, где Суд отчётливо провозглашает, что новое установленное право на доступ к официальным документам в соответствии с Конвенцией не применяется исключительно к НПО и прессе. Напротив, право не только расширяется на “академических исследователей” и “авторов литературы по вопросам общественного интереса”, но также на “блогеров и популярных пользователей социальных СМИ”, которые также могут быть “ассимилированы” с общественными наблюдателями. Само собой разумеется, что потенциальный охват этих категорий, которые теперь пользуются независимым правом Конвенции на доступ к официальным документам, будет чрезвычайно трудно описать каким-либо разумным образом.

VIII.
Заключение

47.  Я заканчиваю тем же, с чего начал.

Я полностью понимаю, что вдохновило моих коллег в большинстве добиваться признания права на доступ к информации, хранимой государственными органами. Однако после всестороннего рассмотрения и анализа всех имеющихся и соответствующих юридических аргументов, и после оценки практических последствий такого вывода, я не могу не прийти к выводу, что жалоба заявителя должна быть отклонена, как не соответствующая ratione materiae Конвенции.

Оригинальный текст перевода по ссылке http://khpg.org

Оригинальный текст решенияя по ссылке echr.coe.int

 


[1]
                  [1].  Особое мнение судьи Роберта Спано, к которому присоединился судья Йон Фридрик Кйольбро, § 46.

[2]
                  [2].  См. определение в статье 2 Конвенции Совета Европы о защите физических лиц в отношении автоматической обработки персональных данных (вступила в силу 1 октября 1985 г., цитируется в пункте 54 решения), и статье 2 Директивы 95/46/EC Европейского Парламента и Суда 24 октября 1995 г. о защите физических лиц в отношении обработки персональных данных (цит. в пункте 57 решения). Этот подход был подтверждён Судом в его прецедентном праве.

[3]
                  [3].  BVerfG, решение суда первой дивизии, 15 декабря 1983, 1 BvR 209/83 u. a. – Volkszählung –, BVerfGE 65, 1.

[4]
                  [4].  См. пункт 195 решения: “нет никаких причин предполагать, что имена государственных защитников и количество их назначений не могут быть известны общественности с помощью других средств, например, с помощью компилирования информации из списков лиц, оказывающих юридическую помощь, расписаний судебных слушаний и общественных судебных слушаний”.

[5]
                  [5].  Дело C-73/07 Tietosuojavaltuutettu v. Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, EU:C:2008:727, пункт 48.

[6]
                  [6].  Дело C-131/12 Google Spain, EU:C:2014:317, пункт 30.

комментарии


чтобы поместить сообщение или комментарий вам нужно войти под своим логином



Единственный человек, с которым вы должны сравнивать себя, это вы в прошлом. И единственный человек, лучше которого вы должны быть, это тот, кто вы есть сейчас / Зигмунд Фрейд

Категории

Порекомендовать в интернете
Поставить ссылку в соцсети